"За трезвое будущее Украины". Существует ли влияние межфракционных объединений на голосование в ВР
"За духовність, моральність та здоров’я України", "Здоров’я нації – основа благополуччя держави!", "За тверезе майбутнє України". Це не урочисті тости і не надписи на білбордах політиків. Так народні депутати називають міжфракційні об’єднання.
Міжфракційне депутатське об’єднання (МДО) – це добровільне об’єднання нардепів. На відміну від депутатської фракції (групи), у МДО можуть входити депутати незалежно від партійної приналежності. Згідно з Регламентом ВР, міжфракційне об'єднання не має прав депутатської фракції (групи).
За три роки роботи парламенту було створено 116 МДО. Й хоча у міжфракційних об’єднань відсутні серйозні права та повноваження, депутати згадують свою діяльність у рамках МДО. Наприклад, розповідають, що напрацьовують разом законопроекти, висловлюють спільну позицію або лобіюють конкретні питання чи закони.
VoxUkraine вирішив дослідити головне питання, чи впливають міжфракційні зв’язки депутатів на квінтесенцію роботи народного обранця – голосування. Для цього ми проаналізували голосування за 1600 законопроектів та визначили, чи має членство в МДО вплив на голосування депутата (чи є кореляція між тим, як депутати голосують, коли вони члени одного МДО).
Цим питанням ми присвятили четверту статтю із серії матеріалів про реформу українського парламенту. Проект створено за підтримки проекту ЄС-ПРООН "Рада за Європу" у рамках діяльності Ініціативи "Відкритий парламент".
Як ми рахували
Список МДО та їх членів був наданий проектом ЄС-ПРООН "Рада за Європу" і датований 16 січня 2018 року. Оскільки офіційної реєстрації членів МДО у ВР немає, деякі депутати можуть вже не бути членом об’єднання.
Для аналізу зв’язків були обрані 1595 постанов та законопроектів. До переліку увійшли всі нормативні акти, які були успішно проголосовані (набрали понад 226 голосів) як "за основу", так і "в цілому".
Кореляція між депутатами на основі їх голосувань розраховувалася за цією методологією.
Загальний огляд
Зареєструвати міжфракційне об’єднання доволі просто: керівник МДО письмово повідомляє голову ВР про створення об’єднання, і потім спікер (або віце-спікер) оголошує про це на пленарному засіданні.
Депутати 8 скликання скористалися цим правом 116 разів. Два МДО вже розпалися, три складаються лише з одного члена і ще п’ять не мають голови.
Структура більшості МДО досить проста: є голова (або кілька співголів) та звичайних членів. Лише 15 об’єднань мають заступників, а сім – секретарів.
Завдяки досить простим назвам деяких МДО ми можемо класифікувати, за яким принципом депутати об’єднувалися:
- тематичний – 62 МДО, приклади: "Залучення та захист інвестицій", "За справедливі податки", "За розвиток місцевого самоврядування".
- регіональний – 25 МДО, приклади: "За Харків! За Слобожанщину!", "Рідна Чернігівщина", "Львівщина".
- партійний – 3 МДО, приклади: "ВО Свобода", "Народний контроль", "УКРОП".
- інші – 26 МДО, важко класифікувати.
У міжфракційні об’єднання депутати почали входити майже одразу після обрання до ВР – половина з усіх об’єднань були організовані ще в перші 5 місяців роботи парламенту VIII скликання. Одне міжфракційне об’єднання в середньому налічує 12 членів. Найбільше за кількістю членів МДО – "За тверезе майбутнє" – об’єднало 71 народного обранця.
За законодавством народний депутат одночасно може бути членом лише однієї фракції (групи), але у випадку з міжфракційними об’єднаннями таких обмежень немає. Тому депутати охоче стають членами кількох МДО, у середньому один нардеп "афілійований" з чотирма МДО. Проте є депутати-рекордсмени: одноосібний лідер - Віктор Кривенко, він входить до складу 20 МДО, у 19 об’єднаннях Іван Крулько та Ігор Луценко.
Крім того, у МДО немає ідеологічного чи партійного суперництва – серед членів одного об’єднання легко знайти як "коаліціантів", так і "опозиціонерів". Ми знайшли лише одне МДО, яке складається з представників лише однієї фракції (Народний фронт): "Південь України".
Зв’язки
VoxUkraine неодноразово з’ясовував реальний склад коаліції на основі спільних голосувань народних депутатів. Ключову роль у розподіленні депутатів на коаліціантів та опозиціонерів відігравала фракційна приналежність.
Перебування у фракції для депутата, який обирався за списком, – обов’язкова вимога, інакше існує реальна загроза бути позбавленим мандата.
Членство депутата у міжфракційних об’єднаннях не вимагається. Чи є це ефективною формою співпраці?
"Депутати добровільно об’єднуються у МДО навколо якоїсь цілі, у цьому випадку об’єднання можуть бути ефективним інструментом її досягнення, - каже координатор ініціативи "Відкритий парламент" Наталія Ватаманюк, - не поодинокі випадки, коли депутати довго й наполегливо працюють разом над її досягненням. Зі свіжих прикладів – законопроект №3149 щодо обмеження продажу пива, алкогольних та слабоалкогольних напоїв , який був зареєстрований у вересні 2015-го, а остаточно проголосований тільки у березні цього року".
За даними координатора МДО "Єврооптимісти" Аліни Зотько, три законопроекти (№2423, №2591, №2010-д), які були ініційовані членами об’єднання, набули чинності і ще п’ять були ухвалені за основу або в цілому (№2123, №2431, №2049, №1895, №2490).
Але чи впливає спільна робота над проблемою, заради якої створювався МДО, на голосування за інші законопроекти? Ми припустили, що спільна співпраця повинна підвищити кореляцію при голосуванні. Щоб підтвердити або спростувати цю гіпотезу, ми проаналізували майже 1600 голосувань. Високою кореляцією між суб’єктами вважається понад 67%. Розрахувавши середнє значення кореляції між членами кожного МДО, ми виявили об’єднання з найсильнішими зв’язками всередині.
Найбільш одностайними виявилися члени міжфракційного об’єднання "За Харків! За Слобожанщину!". У середньому у 83% випадків представники цього МДО голосували однаково. На другій сходинці розташувалися депутати з об’єднання "Рівні можливості" – у середньому 80% спільних голосувань. Замикає трійку лідерів МДО "Вінниччина" – 77% спільних голосувань.
Такий високий показник спільних голосувань можна пояснити доволі просто: більшість членів цих МДО однопартійці або члени коаліції. В об’єднанні "За Харків!" три з п’яти членів – депутати від групи "Відродження", у МДО "Рівні можливості" 25 із 43 – члени фракцій "Блок Петра Порошенка" та "Народний фронт", у "Вінниччині" 8 з 10 – з БПП.
Як ми з’ясували МДО можуть впливати на окремі голосування, заради яких вони й створювались. Але середнє значення спільних голосувань понад 67% (говорить про сильну кореляцію) зафіксоване лише у 12 міжфракційних об’єднаннях. Одне з найвідоміших МДО — "Єврооптимісти", члени якого декларують об’єднання навколо спільних ідей, — має спільну кореляцію голосувань на рівні 56%.
Відповідно, ми можемо зробити висновок, що членство у майже 90% МДО не сильно впливає на голосування депутатів за закони поза межами тематичних інтересів об’єднання. У той же час МДО, які створювались заради просування й прийняття конретного законопроекту можуть бути ефективним інструментом спільної роботи депутатів.
Покращити Раду
Рекомендації згідно з Дорожньою картою щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (план Пета Кокса):
- якнайшвидше врегулювати статус парламентської опозиції;
- створити у структурі Апарату ВР окремий підрозділ з питань міжпартійного діалогу для забезпечення підтримки та координації діяльності міжфракційних угруповань, сприяти досягненню консенсусу в політичному діалозі;
- підвищити спроможність політичних партій, зокрема шляхом підвищення рівня міжпартійного діалогу, створення довіри та побудови консенсусу;
- для здійснення політичного діалогу започаткувати роботу неформальних платформ, які спиратимуться на досвід третіх сторін, яким довіряють лідери політичних партій та фракцій.
Як показує наше минуле дослідження про законотворчу діяльність народних депутатів, колективно написані законопроекти мають більші шанси на успіх, ніж індивідуальні (83 проти 17%).
