Финансирование оборонки: советские атавизмы и неконтролируемые монстры

Спочатку розберемося з термінами.

Формула реформування оборонної промисловості України ззовні виглядає просто: законодавчі ініціативи + державне фінансування ОПК = нова сильна армія.

Оздоровлення підприємств оборонно-промислового комплексу – це закупівля нового обладнання та розширення виробництва новітніх зразків озброєння та військової техніки (ОВТ). Кінцева мета – переозброєння армії та розширення експорту озброєнь.

Захист країни – справа державна. Тому існує державне оборонне замовлення (ДОЗ) – план закупівель з гарантованим державним фінансуванням під грифом "цілком таємно".

ДОЗ, поряд із закупівлею озброєння та військової техніки, включає у себе фінансування державних підприємств "оборонки", що працюють для нашої армії і флоту.

Більшість таких підприємств знаходиться в управлінні держконцерну "Укроборонпром".

Як працює система

Отже, головними одержувачами коштів з держбюджету є оборонні підприємства ДК "Укроборонпром".

З боку держави фінансами для ОПК опікується переважно Мінекономрозвитку. Підприємства Концерну укладають прямі договори з міністерством; міністерство перераховує гроші на підприємства; останні, у свою чергу, закуповують потрібне для них обладнання для виконання оборонних контрактів або проектів.

У 2017 році відповідно до затвердженого бюджету (Додаток №3) для Мінекономрозвитку на фінансування ОПК передбачено 785,18 мільйонів гривень.

Єдиною доступною для громадськості інформацією є та, що міститься у держбюджеті. Там вказано лише загальну суму на потреби ОПК, без детального розпису. Але основні об'єми державного фінансування, які мають становити 0,5% від ВВП – а це приблизно12 мільярдів гривень – закладені в нещодавно прийнятій Державній цільовій програмі реформування та розвитку ОПК до 2021 року, яка є цілком таємною.

Однак при укладанні контрактів та прийманні робіт міністерство перевіряє лише фінансові документи і наявність продукції, що придбана. Ретельно ж перевіряти усі суми на фінансування підприємств ДК "Укроборонпром" – Мінекономрозвитку не в стані.

І контракти укладаються на основі неперевірених даних, або "забаганок" концерну.

Конфлікт інтересів Мінекономрозвитку

Мінекономрозвитку, відповідно до закону, є координатором ДОЗ для всіх силовиків-замовників озброєння, яким виділяються державні кошти на оборонні потреби.

Міністерство затверджує цей таємний план закупівель на три роки, при необхідності вносить в нього зміни, контролює дотримання силовиками законодавства, отримує від силовиків регулярні звіти про витрачені кошти та укладені контракти – тобто слугує незалежним контролером виконання оборонного замовлення.

Тепер же Мінекономрозвитку також є таким замовником – поєднавши в собі функції "беззастережного координатора" ДОЗ та замовника з власним фінансуванням. Тобто, Мінекономрозвитку в такій ситуації повинно себе контролювати та звітувати перед самим собою.

Це створює конфлікт інтересів.

Мінекономрозвитку не в стані якісно виконувати функцію по фінансуванню ОПК

Фінансування оборонних підприємств раніше здійснювалось Мінпромполітики, а після його скасування така функція передана до Мінекономрозвитку. При цьому самі підприємства в його управлінні не перебувають, а зібрані в ДК "Укроборонпром".

Також в міністерстві не створено підрозділів з достатньою кількістю фахівців для виконання фінансування ОПК.

Отже, Мінекономрозвитку не здійснює управління підприємствами ОПК, і в результаті не володіє достатньою інформацією про їх стан, потреби, плани розвитку і так далі.

Поряд з цим міністерство не має достатніх людських ресурсів з відповідною кваліфікацією для якісного виконання фінансування ОПК.

Зайвий розподіл контрактів

Уявімо, що створюється новий вид озброєння, і потрібно профінансувати закупівлю обладнання для його виробництва. У такій ситуації логічно направити фінансування на головного виконавця, відповідального за створення озброєння, а після закінчення проекту отримати звіт – чи було досягнуто мету в результаті витрачання державних коштів.

Мінекономрозвитку ж навпаки, навмисно розпорошує фінансування між співвиконавцями певного проекту.

У результаті, замість того щоб отримати звіт від одного виконавця – міністерство перевіряє закуплене підприємствами устаткування, яке функціонально не пов'язане між собою та не об'єднане в єдину технологічну лінію.

Формальність виконання функцій міністерством

Іншим недоліком є те, що Мінекономрозвитку за таких умов виступає лише джерелом фінансування.

ДК "Укроборонпром" не є органом влади, і не може бути розпорядником бюджетних коштів, щоб фінансувати оздоровлення чи розширення своїх підприємств – тому йому потрібен посередник в особі Мінекономрозвитку.

При цьому Мінекономрозвитку не набуває власності на обладнання та виступає лише джерелом фінансування.

Отже, фінансуючи таким чином підприємства ДК "Укроборонпром", Мінекономрозвитку просто виконує роль передавальної ланки.

Існуючі приклади фінансування ОПК в Україні

Державне космічне агентство України (ДКАУ) також здійснює фінансування підприємств, але тих, що перебувають в його управлінні (бюджет ДКАУ на 2016 рік – 1149,4 мільйонів гривень, 2017 – 970,2 мільйонів).

Відмінність від Мінекономрозвитку полягає у тому, що підприємства знаходяться безпосередньо в управлінні ДКАУ. Відповідно, агентство має всі інструменти для визначення потреб підприємств, контролю за використанням фінансування та кінцевим результатом державної підтримки.

Показовим прикладом в цьому відношенні є структура Міністерства оборони України.

Для забезпечення виконання такої функції МО має всі необхідні "класичні" елементи, а саме: підрозділ центрального апарату; науково-дослідну установу в галузі озброєнь; представництва на оборонних підприємствах.

Зокрема, підрозділ центрального апарату Міноборони (головне управління, департамент) історично представлений відділами за напрямами діяльності: економічної, договірної та претензійної роботи; супроводження контрактів на всіх його етапах виконання до державних випробувань та прийняття на озброєння; забезпечення функціонування автоматизованої системи обробки інформації з апаратним комплексом підтримки державного оборонного замовлення; секретне та несекретне діловодство з архівом контрактів. Паралельно та у взаємодії функціонують органи стандартизації, каталогізації і кодифікації у військовій сфері.

Світова практика

Наявна практика фінансування ОПК існує лише у деяких країнах пострадянського простору.

У колишньому Радянському Союзі під час нарощування бойової могутності армії і флоту, необхідності забезпечення перемоги у світових війнах, а також протистояння у гонці озброєнь у період "холодної війни" – виготовлення озброєння та військової техніки, розроблення нових систем, комплексів та зразків набувало великих масштабів.

Розгортання оборонних виробництв потребувало значних витрат на створення замкнутих циклів розроблення та виробництва, будівництва нових підприємств та військових об'єктів для монтажу окремих систем озброєнь.

Такі витрати не в змозі були здійснювати безпосередні замовники озброєнь – тому такі функції виконувались рядом профільних міністерств, що визначались державними замовниками з цих робіт.

В Україні обсяги продукції оборонного призначення, що замовляється та поставляється за державним оборонним замовленням, а також завантаженість оборонних підприємств – на порядки менше, ніж у минулому столітті. Обсяги фінансування створення нових та нарощення існуючих виробничих потужностей складають незначну частину загального фінансування державного оборонного замовлення.

Отже, саме існування додаткового фінансування тих процесів, що безпосередньо пов'язані з розробленням та виробництвом озброєнь, має атавістичний характер та ризик корупції.

Мінекономрозвитку виконує функції міністерства радянського типу, при цьому має значні корупційні ризики.

Рекомендації

З огляду на визначену вище неефективність та потенційні корупційні ризики у виконанні Мінекономрозвитку своїх функцій, можна рекомендувати наступне.

1. Скасувати функцію Мінекономрозвитку по фінансуванню ОПК.

Необхідно створити нове міністерство – центральний орган виконавчої влади, відповідальний за формування та реалізацію державної політики у сфері оборонно-промислового комплексу відповідно до Концепції розвитку сектору безпеки та оборони, затвердженою Президентом у березні 2016 року – та перевести всі державні підприємства оборонної галузі в його управління з подальшою реалізацією всіх програм розвитку.

Або принаймні передати функцію по фінансуванню ОПК – до Міністерства оборони України; саме така модель контролю і розподілу існує у Сполучених Штатах.

Це усуне конфлікт інтересів в Мінекономрозвитку та спростить процес створення та оновлення/розширення оборонних виробничих потужностей на підприємствах ОПК.

2. Включити вартість створення нових та нарощення існуючих виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення – у вартість самої оборонної продукції відповідних замовників, у першу чергу МОУ

Такі кроки дозволять Уряду:

– зменшити неефективність та потенційні корупційні ризики;

– об'єднати витрати на оновлення підприємств ОПК в рамках одного органу – або Міністерства оборони, яке є фактичним замовником продукції оборонного призначення, АБО майбутнього міністерства, відповідального за формування та реалізацію державної політики у сфері оборонно-промислового комплексу.

Більш детальну інформацію про існуючі корупційні ризики моделі фінансування розвитку ОПК та рекомендації по їх усуненню – читайте за посиланням.

Віктор Плахута, виконавчий директор Фонду "Вільна Україна", для УП