Не руководить, а наблюдать: как префекты заменят рай- и облгосадминистрации

На розгляді Верховної Ради перебуває законопроект № 2217а "Про внесення змін до Конституції (щодо децентралізації)", який містить дві статті, що визначають правовий статус та повноваження майбутніх префектів.

У разі прийняття цих змін парламентом їх детально буде прописано в окремому законі. Проте вже зараз зрозуміло, яку роль префектам хочуть відвести українські законодавці та чим ця роль відрізнятиметься від того, що роблять подібні посадові особи у сусідній Польщі та у Франції, де цей інститут з’явився вперше у світі.

Префекти vs РДА та ОДА

За нинішнім законодавством ОДА та РДА працюють як органи подвійного підпорядкування: як представники державної влади на місцях та як виконавчі органи обласних та районних рад.

ОДА і РДА мають величезні штати працівників, значну кількість повноважень, які в ідеалі мають перейти до муніципальних органів, і загалом потребують немалих видатків. У Держбюджеті на 2015 рік видатки на утримання ОДА всіх областей сягнули майже 3 мільярдів гривень.

Однак запровадження інституту префекта цікаве не лише з точки зору простого заміщення адміністрацій та скорочення роздутих апаратів ОДА та РДА – на малі, але ефективні офіси.

Воно вкрай важливе через функцію державного нагляду за діяльністю самоврядування, який ляже на плечі майбутніх префектів та їх апаратів. Можливо, їх також назвуть на французький манер – префектурами.

Адже за нинішній законодавством органи місцевого самоврядування залишаються практично безконтрольними: загальний прокурорський нагляд скасовано законом "Про прокуратуру" редакції 2014 року, а нового механізму не передбачено.

В умовах передачі органам самоврядування нових повноважень та перерозподілу бюджетних коштів та податків на користь муніципалітетів, виникає реальна загроза незаконних дій зі сторони народних обранців місцевого рівня. Функція нагляду переходить під повну відповідальність жителів територіальних громад.

Тобто майбутні префекти уособлюватимуть чи не єдину наглядову інстанцію, за винятком жителів громад, яка контролюватиме, аби обрані нами місцеві депутати та голови рад разом з виконавчими органами рад не виходили за межі закону та, зрештою, не порушували наші з Вами конституційні права.

План Порошенка

Проект закону про внесення змін до Конституції України № 2217а, поданий президентом, містить низку статей, які передбачають процедуру призначення та механізм діяльності майбутніх префектів районів та областей.

Йдеться про те, що префекти здійснюватимуть виконавчу владу в районах і областях, а також у Києві та Севастополі. Призначатимуться вони президентом за поданням Кабінету міністрів.

Базовий перелік повноважень префектів у законопроекті виглядає наступним чином:

– здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

– координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України;

– забезпечення виконання державних програм;

– спрямовування і організація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

– здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Окремо в законопроекті прописується наглядова функція префекта: "Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду".

Франко-польський досвід децентралізації: повільно, але дієво

У Франції традиція достатньо сильної централізованої влади протрималась до 1982 року, коли власне і почались трансформації.

Правова основа діяльності муніципальних влад закріплена в Конституції Франції від 23 липня 1958 року. В ній  говориться, що адміністративно-територіальні утворення покликані приймати рішення з сукупності повноважень, які можуть бути реалізовані найкращим чином на їх рівні.

Однак деталізували цю конституційну норму лише у 1982 році, законом №82-213: "Комуни, департаменти та регіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначають розподіл компетенцій між комунами, департаментами, регіонами та державою, а також розподіл народних коштів; організацію регіонів, статутні гарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та регіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті".

Наступний етап реформи почався з нових законів від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року, якими визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх.

Усі ці закони сьогодні об’єднані в Адміністративний кодекс Франції, який є фактично "конституцією" місцевого самоврядування.

У Польщі одразу після відновлення незалежності та демократії новостворений уряд Тадеуша Мазовецького також взявся за проведення масштабної реформи системи публічного управління, яка стосувалась не лише центральних органів виконавчої влади, але і організації влади на місцях.

Реформа публічної адміністрації відбувалась у два етапи.

Перший крок на шляху реформування цієї системи – це прийняття в 1990 році закону "Про ґмінне самоврядування", яким величезний обсяг публічних функцій передавався на рівень базової одиниці територіального самоврядування – ґміни.

Другий етап пов'язаний з прийняттям в 1998-му законів "Про повітове самоврядування" та "Про самоврядування воєводств", а також з проведення відповідної адміністративно-територіальної реформи – власне утворення нових повітів і воєводств.

Основні положення, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування, закріплені в Конституції Польщі, яка передбачає, що "держава забезпечує децентралізацію публічної влади".

В продовження цієї норми, держава гарантує участь місцевого самоврядування в здійсненні публічної влади, де суттєву частину публічних завдань, що належать йому, самоврядування виконує від власного імені та під власну відповідальність.

Таким чином, абсолютну більшість повноважень у публічній сфері передано на рівень територіальних громад ґмін.

Для забезпечення функціонування самоврядування в рамках законодавчих норм обов’язковим є встановлення системи наглядових органів і визначення їх повноважень.

Органами нагляду за діяльністю органів самоврядування у Польщі є Голова Ради Міністрів та воєводи, а з фінансових питань – регіональні рахункові палати.

Побіжно про адміністративний контроль згадується і в Конституції Франції, яка визначає компетенцію префекта, що є представником держави на місцях.

Французька Конституція закріплює положення про те, що в адміністративно-територіальних утвореннях республіки на представника держави, який представляє кожного з членів уряду, покладається забезпечення національних інтересів, адміністративного контролю та дотримання законів.

Отож, основними "наглядачами" від держави на місцях у Польщі та Франції є воєводи та префекти.

Що можуть воєводи та префекти?

Компетенція та засади функціонування воєвод визначені Законом Польщі "Про воєводу та урядову адміністрацію у воєводстві", де вказується, що воєвода є представником Ради міністрів у воєводстві та органом нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з точки зору законності.

Оскільки воєвода є представником виконавчої гілки влади, його призначає та звільняє Голова Ради Міністрів за поданням міністра, до компетенції якого належать питання публічної адміністрації

Голова Ради Міністрів Польщі керує діяльністю воєводи, вимагаючи надати звіти про діяльність, а також здійснюючи періодичну оцінку його роботи.

Цікавим є той факт, що міністр, до компетенції якого належить питання публічної адміністрації, здійснює нагляд за діяльністю воєводи на основі критеріїв відповідності такої діяльності із загальним чинним законодавством, а також з точки зору сумлінності та господарності – тоді як Голова Ради Міністрів наглядає за відповідністю діяльності воєводи політиці Ради Міністрів.

Як представник Ради Міністрів, воєвода здійснює цілу низку завдань, зокрема:

– пристосовує до місцевих умов цілі політики Ради Міністрів,а також координує та контролює виконання завдань, які з цього випливають; 

– забезпечує взаємодію усіх органів урядової та самоврядної адміністрації, котрі діють у воєводстві, а також керує їх діяльністю у сфері запобігання загрозам життю, здоров’ю або майну, а також загрозам навколишньому середовищу, безпеці держави та підтримці громадського порядку і т.д.; 

– виконує та координує завдання зі сфери оборони і безпеки держави, також зі сфери кризового управління, що випливають із окремих законів.

Подібну компетенцію має і французький префект, який є представником держави в департаменті та призначається Указом Президента, ухваленим на засіданні Ради Міністрів. На засіданні уряду кандидати на посаду префекта представляються прем'єром та міністром внутрішніх справ.

Французький префект репрезентує кожного з міністрів та керує службами держави в департаменті, крім випадків, обмежено перерахованим розпорядженням Державної Ради. Він дбає про національні інтереси, додержання законів, громадський порядок і, за умов, визначених в законі, про відомчий контроль.

Оскільки французький префект, як і польський воєвода, є представником уряду, він зобов’язаний інформувати уряд про стан справ в департаменті, а також доводити політику уряду до місцевих виборних органів і сприяти їм у проведенні цієї політики.

Основними повноваженнями французького префекта є:

– нагляд за виконанням законів, указів і постанов Уряду та окремих міністрів; 

– забезпечення підтримання громадського порядку; 

– здійснення адміністративного контролю за діяльністю департаменту та його комун (тобто органів місцевого самоврядування) та передача на розгляд адміністративного суду незаконних, на його погляд, рішень територіальних колективів; 

– представлення держави у питаннях виконання всіх юридичних актів на рівні департаменту, підпис угоди від імені держави, а також представлення держави у органах правосуддя; 

– розпорядження всіма державними видатками в департаменті та відповідальність за управління нерухомістю та іншим державним майном; 

– керування роботою всіх місцевих служб державних центральних органів виконавчої влади та посередництво у взаємовідносинах цих служб із центральними міністерствами.

Відповідно до повноважень префекта, він здійснює загальне керівництво діяльністю периферійних урядових служб у департаменті, а також виступає посередником у відносинах між периферійними службами та їх міністерствами.

Однак деякі служби префектом не контролюються. Так, за межами його контролю функціонують периферійні служби міністерства оборони, фінансів, освіти, юстиції, а також інспекція праці.

Як зазначає один із префектів в інтерв’ю французькому виданню The Connexion: "Ця робота включає в себе подвійне завдання: представляти уряд на місцевому рівні, а також представляти інтереси місцевого самоврядування перед урядом. До того ж, слід пам’ятати, що префект не є політичним активістом, він є перш за все службовцем місцевої влади. Він повинен бути компетентним, рівновіддаленим та об’єктивним, вміти слухати та залишатись нейтральним".

Нагляд за органами місцевого самоврядування

Польське законодавство передбачає детальну регламентацію процедур нагляду за органами місцевого самоврядування та дещо розрізняє їх залежно від природи повноважень муніципалітетів.

Якщо повноваження органу місцевого самоврядування власні, тобто їх не делегує жоден державний орган – нагляд здійснюється на підставі єдиного критерію – дотримання права (законності), та здійснюється при застосуванні форм, чітко визначених правом.

Тоді як нагляд за делегованими повноваженнями має на меті визначення фактичного стану у сфері діяльності муніципальних органів та здійснення оцінки виконуваної діяльності з точки зору кількох критеріїв: законності, господарності та сумлінності.

Відповідно до законів, очільники органів місцевого самоврядування протягом 7 днів зобов’язані подати воєводі рішення відповідної ради або сеймику – виборного органу самоврядування на рівні воєводства, а посадові осіби місцевого самоврядування – надати регіональній рахунковій палаті рішення, нагляд за якими входить в її компетенцію.

Якщо рішення суперечить законодавству, воно вважається недійсним в цілому або в частині, про що орган нагляду не пізніше, аніж через 30 днів з дня отримання, повідомляє відповідний орган місцевого самоврядування.

Орган місцевого самоврядування, ухвала якого визнана недійсною, може протягом 30 днів звернутися зі скаргою до адміністративного суду, який у свою чергу протягом місяця зобов’язаний її розглянути та винести рішення.

У випадку, якщо рішення органу місцевого самоврядування несуттєво порушує законодавство, орган нагляду не визнає недійсності рішення, а обмежується вказівкою, що рішення видано з порушенням права.

Окрім того, якщо протягом відведених 30 днів для проведення перевірки рішення муніципального органу воєвода чи рахункова палата не визнали рішення недійним, воно вважається відповідним чинному законодавству.

Подібні положення закріплені й у французькому законодавстві, де зазначається, що префект має право здійснювати контроль за рішеннями органів місцевого самоврядування лише на предмет їх законності.

У разі невідповідності закону того чи іншого рішення муніципального органу Франції, прерогатива його скасування належить лише адміністративному суду.

Якщо французький префект вважає рішення незаконним, протягом двох місяців від дня одержання він може звернутись до адмінсуду для визнання рішення незаконним або термінового призупинення виконання рішення до остаточного розгляду його судом.

Окремо варто звернути увагу на право префекта в разі необхідності призупиняти діяльність ради на термін не більше місяця. Діяльність ради призупиняється обґрунтованою постановою, про що повідомляється міністр внутрішніх справ.

Також польське та французьке законодавство містить певні "контролюючі" норми, що застосовуються у крайніх випадках.

Йдеться про можливість розпуску вибраних органів місцевого самоврядування, якщо вони грубо порушують законодавство або, як у французькому варіанті, – не можуть забезпечити управління комуною (найнижчим рівнем самоврядування).

Польський Основний закон говорить, що в разі грубого порушення Конституції чи законів, за пропозицією Голови Ради Міністрів Сейм може розпустити представницький орган місцевого самоврядування, що означає фактичний розпуск усіх органів самоврядування відповідного рівня.

До обрання нових органів місцевого самоврядування їх функції виконує воєвода.

Французьке ж законодавство передбачає можливість президента своїм указом, якщо це схвалено на засіданні Ради Міністрів, розпустити раду в разі її неспроможності забезпечити управління комуною.

В такому випадку протягом тижня після розпуску ради префект призначає спеціальну комісію у складі від 3-х осіб для комун до 35000 мешканців, до 7-ми осіб для комун з більшою кількістю населення. Не пізніше ніж за два місяці з моменту розпуску мають бути проведені нові вибори. Після сформування нової ради комісія припиняє своє існування.

Отже, після порівняння законодавчих норм Польщі та Франції, очевидно, що основні норми, закладені в проекті змін до Конституції України – у загальних рисах відповідають європейській практиці діяльності представників виконавчої влади на місцях.

Проте, добре відомо, що "диявол ховається в деталях".

Отож саме від майбутнього закону про префекта, який деталізуватиме та розвиватиме конституційні норми – звісно, у разі їх схвалення парламентом – залежатиме, чи отримає Україна своїх перфектних префектів.

Катерина Давиденко, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП