Ярмарка политических обещаний, или Чем на самом деле занимается местное самоуправление

Трендом місцевих виборів 2015 року стали обіцянки більшості політичних сил здійснити зміни в тих сферах, які до повноважень органів місцевого самоврядування не належать, а подекуди – ніколи й не належатимуть.

Що ж саме є зараз в компетенції місцевих рад та які зміни чекатимуть нас після реформи?

Цьогоріч стандартний набір для повнолітнього мрійника – високі зарплати і пенсії та низькі податки – доповнився актуальними "контрактною армією замість мобілізації" та "низькими тарифами". Частина партій зазіхнула навіть на скасування загальнодержавних податків та мит, а також на справедливе судочинство та покарання злочинців.

В гонитві за голосом виборця такою "неправдивою" з точки зору правових норм рекламою не погребували не лише нові партійні проекти, але й бувалі політичні сили – як, наприклад, "Батьківщина", нардеп від якої, Сергій Власенко, очолює профільний парламентський комітет, що займається питаннями місцевого самоврядування і знає, що обіцяна "Батьківщиною" на місцевих виборах контрактна армія ніяким боком не стосується органів місцевого самоврядування.

Користуючись тим, що значна частина населення вкрай розмито уявляє принципи побудови публічної влади та часто не розрізняє державну гілку влади та місцеве самоврядування, політики спокушають виборця вирішенням тих питань, які вирішуються лише Верховною Радою, урядом або іншими державними органами.

Тому середньостатистичному громадянину варто орієнтуватись в компетенції органів місцевого самоврядування, аби не почувати себе ошуканим одразу після виборів.

Чим насправді займається місцеве самоврядування?

Основними повноваженнями як зараз, так і після реформи децентралізації, є та будуть наділені муніципальні органи базового рівня – сільські, селищні та міські ради. Сфера їх компетенції поширюється на:

• місцеві фінанси та формування місцевого бюджету;
• встановлення місцевих податків та зборів;
• управління комунальною власністю;
• управління об'єктами житлово-комунального господарства та побутове обслуговування;
• збирання, утилізація та знешкодження побутових відходів;
• управління землею, що належить територіальній громаді;
• благоустрій населеного пункту;
• управління закладами дошкільної та загальної середньої освіти;
• утворення та утримання муніципальної міліції.

Одним словом, це все те, що має своїм завданням робити ваше щоденне життя в конкретному селі/селищі/місті більш комфортним.

Проте органи місцевого самоврядування не можуть вирішувати питання, що стосуються всієї країни та/або є визначальними для держави як такої. Тому, варто пам'ятати наступне:

Місцеве самоврядування НЕ займається:

• Здійсненням судової влади та її реформуванням
  Адже суди – це незалежна гілка влади і зміни в судоустрій, статус суддів чи здійснення судочинства вносяться на рівні законів.

• Обороноздатністю країни та встановленням контрактної армії
  Обороноздатність також є прерогативою державної гілки влади та, зокрема, президента як гаранта національної безпеки та територіальної цілісності.

• Розслідуваннями кримінальних правопорушень та притягненням винних до відповідальності
  Це функція правоохоронних органів, як, наприклад, органи внутрішніх справ та прокуратура.

• Встановленням та скасуванням загальнодержавних податків та мит
  Вони встановлюються в суворій відповідності до Податкового кодексу, зміни до якого приймає лише Верховна Рада.

• Встановленням більшості тарифів на комунальні послуги
  Більшість тарифів встановлює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). А тарифи, до прикладу, на газ відповідно до закону "Про ринок природного газу", що набрав чинності 1 жовтня, формуватимуться за принципом вільного ціноутворення.

• Пенсійним забезпеченням
  Рівень мінімальної пенсії напряму залежить від прожиткового мінімуму, який кожного року закріплюється в законі про Держбюджет, який, знову ж таки, приймає парламент.

Чому обіцянки нинішніх кандидатів не втіляться в життя?

Конституція містить базову норму щодо правового порядку в нашій державі: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Це означає, що, на відміну від багатьох європейських країн, де органи місцевого самоврядування можуть робити все, що не віднесено до компетенції будь-якого державного органу чи установи – у нас муніципалітети мають право здійснювати лише ті повноваження, на які є вказівка в законодавстві.

Хоча, до слова, це дещо дисонує з положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала у 1997 році, де говориться, що "органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу".

Відповідно до визначення, що міститься в Основному законі, місцеве самоврядування – це право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Що ж таке питання місцевого значення?

Це визначив Конституційний суд ще далекого 2002 року: предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення – тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено в Конституції та законі "Про місцеве самоврядування".

Натисніть для збільшення

 Що ми маємо зараз?

Отже, з основними напрямками діяльності муніципальної влади ми визначились. Спробуймо більш детально дослідити основні з них та співвіднести їх із політичними обіцянками.

1. Фінанси
У частині фінансів місцеві ради формують та затверджують власний бюджет, залучаючи до нього кошти від населення та різноманітних підприємств-установ-організацій на будівництво, утримання та ремонт об'єктів інфраструктури, що розташовані на території населеного пункту тощо.

Слід звернути увагу, що на сьогодні матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад, а також об'єкти спільної власності у випадку районних та обласних рад.

Тому про "наповнення бюджету грошима, виведеними з офшорів, а не з кишень громадян" щодо місцевих бюджетів мова не йде.

2. Податки
Окремою статтею доходів громад є місцеві податки та збори, які встановлюються муніципальними органами у суворій відповідності до Податкового кодексу. Він, у свою чергу, розрізняє два види платежів: загальнодержавні та місцеві.

До загальнообов'язкових належать добре відомі податок на доходи фізичних осіб та прибуток підприємств, на додану вартість, акцизний податок та, зокрема, мито.

А місцевими податками та зборами, відповідно до закону, є податок на майно, єдиний податок, туристичний збір та збір за місця для паркування автівок. Два з них: єдиний податок та податок на майно, у частині плати за землю – встановлюється місцевими радами обов'язково, для цього Податковий кодекс містить імперативну вказівку.

У межах власної компетенції самоврядні органи встановлюють лише податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, туристичний збір та податок за місця для паркування.

Тому, обіцянки щодо "скасування мита на авто" та "зниження податків до безсовісного мінімуму" – омана.

Адже питання фіскальної політики – абсолютна прерогатива держави, а не місцевого самоврядування. Більше того, чинна Конституція забороняє розгляд питань оподаткування навіть на референдумі.

3. Тарифи
Іншою частиною фінансової діяльності місцевих рад є встановлення тарифів на побутові, комунальні та транспортні послуги. Тут доречно зосередити свою увагу саме на вартості комунальних послуг, адже багато претендентів у ради піддались спокусі пообіцяти у переддень старту опалювального сезону зниження тарифів на комуналку.

Головне, що треба знати середньостатистичному громадянинові:

На сьогоднішній день право встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги не належить повністю органам муніципальної влади, а розподілено між ними та НКРЕКП, яка є державним колегіальним органом.

Саме НКРЕКП до недавнього часу встановлювала тарифи на послуги постачання теплової енергії, централізоване водовідведення, послуги з централізованого опалення і централізованого постачання холодної та гарячої води.

З 1 жовтня 2015 року цей перелік дещо змінився у зв'язку з початком застосування норм закону "Про ринок природного газу": "Нафтогаз" втрачає свою монополію на газовому ринку. Відтепер в цій сфері діятиме принцип вільного ціноутворення, а вартість газу формуватимуть постачальники. Проте у випадку побутових споживачів діятимуть регульовані оптові ціни, встановлені постановою кабміну.

4. Земля і власність
Важливою частиною діяльності муніципалітетів також є управління комунальним майном, що частково перегукується із регулюванням земельних відносин.

Муніципальні органи правомочні здійснювати від імені громади цілий букет дій: відчужувати комунальне майно, затверджувати положення щодо його оренди, затверджувати місцеві програми приватизації, переліки об'єктів комунальної власності, що приватизації не підлягають та, зокрема, проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та подальшої їх передачі тим чи іншим суб'єктам.

5. ЖКГ і благоустрій
Однією з найбільш об'ємних ніш у роботі самоврядування, звісно, є житлово-комунальне господарство та благоустрій населеного пункту. Сюди відноситься і організація ринків, стоянок, майданчиків для паркування, місць для відпочинку, і піклування про водопостачання та водовідведення, і очищення стічних вод, і утилізація побутових відходів, і контроль якості питаної води.

Окремим повноваженням муніципалітетів, про що добре відомо львів'янам з їх транспортною проблемою, завдяки якій Андрій Садовий став загальновідомим ще до входження "Самопомочі" у ВР, є затвердження маршрутів та графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від того, належить він громаді чи приватному перевізникові.

6. Соціальний захист
Традиційно самоврядування також має свою "частку" в соціальному захисті, адже закон передбачає право місцевої влади встановлювати додаткові соціальні гарантії, окрім тих, що вже встановлені законодавством – проте вже не за рахунок Держбюджету, а за власні кошти та благодійні надходження.

Головне: не плутати це право з "підняттям рівень пенсійного забезпечення", як обіцяють одразу кілька політичних сил. Справа у тому, що при діючому законодавстві пенсія – це щомісячна виплата в солідарній системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого пенсійного віку.

Розмір пенсії визначається законом та напряму залежить від розміру прожиткового мінімуму, який власне і складає мінімальну пенсію та закріплюється щороку в законі "Про Держбюджет".

Тому допоки єдиним законодавчим органом в Україні залишається Верховна Рада, органи самоврядування самостійно ніяк не регулюють рівень пенсійного забезпечення.

7. Обороноздатність
Те саме стосується і питання створення професійної армії на контрактній основі на противагу нинішній мобілізації.

Не зупиняючись на суперечках, які точаться в медіа щодо того, чи потягне держбюджет контрактне військо, лише наголосимо, що питання обороноздатності України у всіх аспектах відноситься до компетенції державної влади. Для цього у нас і працюють Міноборони, РНБО та президент, як гарант національної безпеки та територіальної цілісності.

Органи муніципальної влади правомочні лише допомагати центральній владі у цій сфері.

Наприклад, сприяти призову та мобілізації, організовувати навчальні військові збори, доводити до населення та підприємств-установ-організацій накази про оголошення мобілізації тощо.

Реформа місцевого самоврядування

Частково у заплутуванні громадян щодо компетенції місцевого самоврядування, що дозволяє маніпулювати голосами виборців, винні і нинішні чиновники.

За розлогими промовами щодо реформи місцевого самоврядування, вони не пояснюють, які ж конкретно зміни чекають нас у майбутньому та чим будуть займатися ради та їх очільники після остаточних змін у законодавстві.

Практична відсутність діалогу влади з громадянами, а відтак – невисока обізнаність суспільства щодо правових перетворень в державі, в умовах інформаційного колапсу, матиме значний вплив на волевиявлення виборців на місцевих виборах, тим самим підвищуючи їхні шанси проголосувати за відвертих популістів.

Що буде, якщо ВР прийме зміни до Конституції?

За проектом змін до Конституції №2217а, проголосованому у першому читанні:

1. До 2017 року ми матимемо цілком об'єднані територіальні громади, вибори до представницьких органів яких пройдуть у жовтні того ж року. Процес об'єднання громад відбувається вже зараз відповідно до закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

2. До 1 березня 2018 року обласні та районні ради сформують свої виконавчі органи – зараз цю функцію виконують державні адміністрації, – а місцеві державні адміністрації припинять своє існування.

3. Після створення обласними та районними радами виконкомів президент за поданням уряду вперше призначить префектів. Префект, як представник уряду, здійснюватиме лише наглядові та координаційні функції. Натомість більшість повноважень нинішніх адміністрацій перейдуть до органів місцевого самоврядування.

Хоча наразі ще рано говорити про конкретні повноваження, якими володітимуть муніципальні органи влади, – відомо, що основна маса повноважень буде передана на рівень територіальних громад.

Вони відповідатимуть за розвиток та повне утримання місцевої інфраструктури, планування забудови територій громади та їх благоустрій. Також ради громад контролюватимуть житлово-комунальні послуги, утримання об'єктів комунальної власності, середню, дошкільну та позашкільну освіту, культуру та спорт, пасажирські перевезення на території громади, муніципальну міліцію та швидку медичну допомогу, первинну охорону здоров'я.

Тоді як на рівні району та регіону – загальна назва для областей та Автономної Республіки Крим – піклуватимуться про школи-інтернати, спеціалізовану середню освіту, вторинну медичну допомогу, утримання транспортної інфраструктури та об'єктів спільної власності громад, а також займатимуться розвитком культури, спорту та туризму.

Отож, хоча реформа місцевого самоврядування і передбачає глобальні зміни в публічній адміністрації та передачу максимальної кількості повноважень на найближчий до людей рівень влади – проте важливі для всієї країни питання судочинства, оподаткування, пенсійного забезпечення та обороноздатності країни все ж залишає за собою.

Тож не варто вірити гучним заявам кандидатів.

Адже за красивими обіцянками "соціалістичного раю" тут і зараз ховаються ті, хто думають лише про владу. А громади заслуговують на тих, хто думатиме про людей.

Катерина Давиденко, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП