Война за чиновников, или Почему не идет реформа госслужбы

18 вересня 2015 року президент на засіданні Національної ради реформ оголосив несподіване рішення – зняти з парламентського розгляду законопроект №2490 "Про державну службу" та утворити робочу групу для підготовки нового законопроекту. При цьому основним аргументом для такого рішення було названо невдоволеність законопроектом з боку Європейського Союзу.

Прикро, що для протидії законопроекту була використана неправдива аргументація.

Насправді, ЄС очікує якнайшвидшого ухвалення закону "Про державну службу". Ця вимога стоїть у низці документів щодо фінансової допомоги з боку ЄС. І законопроект 2490 отримав загалом позитивний висновок європейських експертів (Програми SIGMA) та готувався до другого читання на основі пропозицій ЄС.

Для експертної громадськості рішення про зняття законопроекту з розгляду стало справжнім шоком. Адже таке рішення означає подальше відкладення цієї надважливої реформи на невизначений період.

Варто нагадати, що законопроект готувався у липні-вересні 2014 року Національним агентством державної служби за активної участі громадськості. Потім був кількамісячний раунд спільного доопрацювання тексту з європейськими експертами. Далі було кілька місяців узгодження проекту у секретаріаті уряду та адміністрації президента – і, на жаль, не всі поправки, внесені тоді, були на краще. Але принципові положення були все ж збережені.

Нарешті рубіконом вважалося ухвалення законопроекту у першому читанні 23 квітня цього року. Фактично довелося голосувати це рішення 19 разів, поки вдалося зібрати "аж" 226 голосів.

Далі йшла кількамісячна праця робочої групи у профільному парламентському комітеті. Більше 70 учасників ретельно відпрацьовували кожну з майже 1500 тисяч поправок.

Наразі маємо цілком пристойний текст, який максимально враховує потреби України і вимоги ЄС.

Ключові положення законопроекту:

1) виключно конкурсний добір на усі посади державної служби;
2) відмежування від посад державної служби інших посад – політичних, патронатних, обслуговуючих тощо;
3) обмеження політичної діяльності державних службовців;
4) особлива увага добору і захисту вищого корпусу державної служби;
5) підвищення сталої частки (посадового окладу) в структурі оплати праці державних службовців.

Насправді тут використовується такий самий рецепт, що й у реформі патрульної поліції: відкритий конкурс і адекватна зарплата. Тільки якщо у поліції правила про конкурс стосуються лише рядових посад, то у державній службі пропонується їх застосувати до усіх посад без виключення, включно з керівними.

Хто ж проти законопроекту?

На наш погляд, тут співпали інтереси трьох різних груп.

Найперша, прихована група – це вищі керівники держави.

Бо законопроект передбачає конкурсний добір і на посади керівників центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій. При цьому конкурс проводить представницький колегіальний орган. Тож призначення за партійно-бізнесовими квотами стає практично неможливим.

Прикметно, що прем'єр не виступив жодного разу на підтримку цього урядового законопроекту.

У президента ж свій "пунктик" – відбір голів місцевих державних адміністрацій. У внесеному законопроекті навіть передбачили окрему комісію з добору кандидатів при адміністрації президента. Хоча згідно Конституції подання кандидатів на посади голів МДА має йти від уряду, стаття 118, тож і підстав для створення додаткової комісії теж немає.

Друга група протидії – окремі міністри та інші вищі посадовці в системі виконавчої влади.

При цьому частина з них, або введена в оману, або не зовсім розуміє правила функціонування державного апарату. Так, дехто хоче на свій розсуд призначати і звільняти усіх керівників підрозділів у міністерстві. Хоча це суперечить засадам державної служби, адже ці повноваження повинні належати адміністративному менеджеру – державному секретареві міністерства.

Деякі керівники бажають просто поширити на державний апарат правила приватного сектору – кого хочу наймаю і звільняю, вільно оперую зарплатним фондом.

Але так не можна, бо це публічний сектор. Система, у якій працює понад 300 тисяч осіб, не може працювати як приватна компанія. Особливо, якщо зважати на змінність урядів в середньому кожні 1,5 роки. Тут маємо або визнати європейські стандарти державної служби, або збережеться сьогоднішній хаос і постійна плинність кадрів на посадах вищого рівня.

І є третя група, яка наразі мало що вирішує, але теж радо вставляє палки в колеса – представники вищої службової номенклатури. Адже вони втрачають деякі пільги і безконкурентне середовище.

Чи можливий якийсь компроміс, аби ухвалити закон?

На наш погляд, відповідь можна шукати у площині відтермінування дії окремих норм.

Зокрема, може йтися про збереження до 1 січня 2017 року за міністрами повноважень щодо призначення та звільнення керівників департаментів міністерств. Якщо комусь не вистачило півтора роки на наведення порядку у своїх міністерствах, то варто розуміти, що абсолютна влада міністрів зберігатиметься ще мінімум рік.

Зрештою, і Комісія з питань вищого корпусу державної служби не повинна лякати політиків. Адже насправді президент і уряд – тобто й коаліція – матимуть у Комісії більшість своїх представників.

Роль цієї Комісії полягає лише у більшій прозорості кадрової політики для суспільства, а не у відстороненні політичних керівників від участі у формуванні державного апарату.

До речі, у контексті останніх подій, радили б ще раз подумати у профільному комітеті – і включити до складу Комісії представників усіх фракцій, а не лише з урядової коаліції. Влада повинна пам'ятати, що у демократичній системі статус "влада" – "опозиція" змінний, а державні службовці повинні обслуговувати легітимну владу незалежно від змін уряду.

Отже, якщо влада ще готова одуматися та відмовитись від подальшої деградації системи державного управління, то наразі потрібно:

1) припинити спроби подальшого затягування реформи державної служби, в тому числі через зняття з розгляду законопроекту 2490;

2) прискорити підготовку законопроекту 2490 у профільному парламентському комітеті до його розгляду у другому читанні, на основі редакції, запропонованої Робочою групою комітету;

3) якнайшвидше проголосувати законопроект у ІІ читанні та відкрити можливість для системної реформи державного управління.

Чи можливі інші сценарії? – Так.

З одного боку, можуть бути "втрати у якості" законопроекту під час розгляду у комітеті.

Перший тривожний дзвоник пролунав, коли всупереч позиції Робочої групи комітет вирішив зберегти статус державних службовців за працівниками Національного інституту стратегічних досліджень, хай і на 2 роки. Якщо такі "компроміси" будуть спливати і далі, то можемо отримати недолугий текст подібний до закону 2011 року.

Інший спосіб втратити законопроект – не дати йому голосів у залі при голосуванні у другому читанні.

Потрібно пам'ятати, що без реформування державної служби, яка починається з ухвалення цього закону, Україна не має шансів ані побороти корупцію, ані прискорити реалізацію всіх інших реформ.

Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП