Закон недоступности, или Как власть избегает предоставления информации

В Україні один з найпрогресивніших у світі законів "Про доступ до публічної інформації" , який гарантує будь-якій людині отримання інформації від влади протягом 5 днів. Проте виконання цього закону далеке від ідеалу: чиновники або ігнорують запит, або обмежуються відписками.

"У нас є скарги громадян майже на всіх розпорядників публічної інформації" – розповідає Ірина Кушнір, представник Уповноваженого з питань підготовки конституційних подань та дотримання права на доступ до публічної інформації. З кінця жовтня 2014 року офісу Уповноваженого з прав людини було передано контроль за дотриманням закону "Про доступ до публічної інформації", "Про звернення громадян", а нещодавно до них додався закон "Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

На думку Ірини, проблема криється у тому, що закон "Про доступ до публічної інформації" – революційний, який змушує багатьох чиновників змінювати звичні уявлення про те, що "можна" і чого "не можна". Про це вона розповіла "Доступу до правди".

Ірина Кушнір. Фото: ukurier.gov.ua

– Попри те, що закону вже чотири роки, він є новим для суспільства – 50% порушників щиро дивуються, що тепер їхній обов'язок не приховувати інформацію, а надавати її, адже раніше держава від громадянина закривала все, крім окремих і чітко визначених видів інформації.

Філософія цього закону – переворот свідомості: тепер все відкрито, крім окремих визначених законом випадків. Тепер я можу отримати інформацію, а отже, я можу формувати власну думку, а не будувати її на чутках і уривках інформації, яку держава захотіла мені "привідкрити".

– Як реагують чиновники на скарги?

– Я не люблю слово "чиновники". Посадові особи, які зобов'язані надавати інформацію, в більшості випадків реагують негативно: лише 10% готові визнавати свої помилки і виправляти їх.

Дуже часто порушник погоджується з тим, що інформація є відкритою, але вимагає від запитувача сказати, що він збирається робити з цією інформацією: "Хай скаже, що він з нею робитиме: а якщо він маніпулюватиме нею чи зловживатиме?"

Але: ніхто нікому не має розповідати, для чого йому потрібна та чи інша інформація. Ніхто не зобов'язаний звітувати. А от якщо й справді запитувач зловживатиме інформацією, то тоді його дії треба оскаржувати в суді.

90% порушників не готові до відповідальності. Наприклад, часто ми не можемо скласти протокол про адмінпорушення, бо чиновник уникає зустрічі з нами. Така посадова особа є завжди "зайнятою". У неї немає часу. Вона не відповідає на листи або відповідає формально. Наприклад: "Ми розглянули і вирішили, що Секретаріат не правий, а відтак і інформацію надавати не будемо, і необхідних даних для складання протоколу також не надамо".

– І що робити далі?

– Це найцікавіше у нашій роботі. Дивіться: ми маємо вказати у протоколі персональні дані порушника – рік народження, паспортні дані та ідентифікаційний код. Якщо цієї інформації не буде, суд може не розглянути такий протокол.

Багато з порушників самі є юристами за фахом і, розуміючи, що їх персональні дані будуть використані для притягнення їх до відповідальності, не надають своїх даних. Але ми маємо право запитати такі дані в інших державних органів, приміром, у Державної міграційної служби.

Тож часто складання протоколу – це окремий детектив з пошуком даних порушника.

– З чим ви це пов'язуєте – тільки зі ставленням чиновників до закону "Про доступ…" чи й зі ставленням до вас, як до контрольного органу?

– Обидва фактори. Контроль за виконанням закону "Про доступ…" перейшов до офісу Омбудсмена від прокуратури. Навряд чи можна собі уявити відповідь прокуратурі: "Ви не праві, тому ми вам не надамо персональних даних для складання протоколу".

А ми не так давно почали працювати в сфері доступу до інформації; органи державної влади та інші розпорядники інформації ще не звикли до нашої діяльності в такому форматі. Одним словом, все це досить нове для суспільства.

Є випадки, коли для встановлення обставин порушення права на доступ до інформації і права на звернення та притягнення до відповідальності винних посадових осіб ми маємо долати супротив відомства на рівні його керівників.

Наприклад, останнім часом до Секретаріату Уповноваженого з прав людини надходять скарги на порушення вказаних прав Міністерством освіти і науки України. Наразі, ми вже надіслали 9 листів та 2 подання Уповноваженого з прав людини до міністерства. Однак, жодного разу керівництво МОН належним чином не відреагувало. Ігнорують не лише мої листи як представника Уповноваженого, а й подання Уповноваженого з прав людини.

Ми просимо забезпечити явку посадових осіб міністерства до Секретаріату, а у відповідь чуємо, що "осіб, відповідальних за підготовку відповіді … було попереджено про необхідність посилення виконавської дисципліни…"

Зрозумівши, що міністерство абсолютно ігнорує повідомлення про порушення права на доступ до публічної інформації і права на звернення, співробітники Секретаріату здійснили виїзну перевірку за місцем знаходження МОН і витратили 3 робочі дні для отримання необхідних документів.

Я вже не кажу про те, що міністерство відмовило нам у доступі до персональних даних правопорушників для складення протоколів, що призводить до необхідності направлення додаткових запитів. Це абсолютно неприйнятно і свідчить про лояльне ставлення міністерства до порушень права на доступ до публічної інформації та права на звернення.

– Ви заповнили протокол, передали його до суду. Як далі розгортаються події?

– По-різному. Ми не є стороною провадження, суд в праві нас не викликати і навіть не інформувати про результати розгляду.

Дуже часто за однаковими протоколами ми можемо отримати діаметрально протилежні рішення.

Так, наприклад, в одній справі суд визнав вину посадової особи і наклав на неї стягнення за неправомірну відмову у наданні інформації, оскільки підставою відмови була несплата запитувачем коштів за копіювання документів. При цьому, запитувачу ніколи не вказували ані суму відшкодування, ані реквізитів для його оплати. В іншій справі з таким самим складом правопорушення суд дійшов висновку, що порушення не було.

Проблема відсутності усталеної судової практики в сфері доступу до публічної інформації є одним з викликів, які нам необхідно подолати.

– Як краще діяти заявникові, якому відмовили у наданні інформації: звертатися спочатку до вас, чи одразу до суду?

– Треба розуміти, що ми можемо спрацювати оперативно. А суд – це процедура, яка може тривати певний час. Навіть провадження в суді першої інстанції.

Ми складаємо адмінпротоколи, але на цьому не зупиняємося. Ми далі добиваємося від розпорядника видачі інформації, адже штраф не поновлює право людини на інформацію, а несумлінний чиновник може платити штрафи, хоч кожного місяця.

До речі, ми не ставимо за мету покарати – головне отримати інформацію, і крок за кроком виправляти системні недоліки в сфері доступу до публічної інформації. Порушення у цій сфері мають стати поодинокими випадками, а не системною практикою, як зараз.

Досить велика кількість заявників відкликають скарги після отримання інформації, не наполягаючи на оформленні протоколу про адмінпорушення. І я можу цю позицію зрозуміти.

Це особливо стосується місцевих журналістів та громадських активістів, які постійно співпрацюють з органами місцевої влади та самоврядування. Їм не потрібно крові – їм потрібна зміна системи.

Щойно практика відкриття інформації налагоджується, орган звикає до відкритості.

– Це оптимістичний варіант. А якщо розпорядник усе-таки не надає інформацію?

– Якщо після адмінпротоколу інформація не відкривається, ми вносимо акт реагування Уповноваженого, рекомендуємо заявникові написати другий запит, і тоді другий запит без відповіді потягне за собою тяжчі санкції для чиновника, аж до виправних робіт.

Іноді ми рекомендуємо заявникові звернутися до суду, при цьому надаємо йому свою виписану правову позицію. Звертаю увагу: ми не можемо замість заявника звернутися до суду, тільки бути третьою особою на стороні заявника, у разі залучення нас судом.

З жовтня 2014-го уже закінчено дві справи, де ми є третьою стороною провадження, ще одна перебуває в суді першої інстанції. До інших судових проваджень нас не залучали.

До речі, остання справа стосується невидачі інформації Генпрокуратурою… декларації колишнього посадовця. Як на мене, не видати декларацію – це найбезглуздіший спосіб порушити закон "Про доступ…" Бо про це навіть в законі прописано окремим рядком: декларації є відкритими за винятком персональних даних.

– Як ви вирішуєте для себе питання: судитися чи не судитися?

– Для нас це принципове питання. Нам обов'язково потрібні рішення суду, які створять судову практику в країні.

У нас був випадок масових скарг від осіб, які запитували від закладів освіти та охорони здоров'я міста Харкова копії договорів про закупівлю продуктів харчування. Оскільки ця закупівля фінансувалася з держбюджету, то дані про неї є відкритими. Результат: жоден заклад не видав копію договору. До того ж більшість закладів ще й надала однакові відповіді на цей запит, у яких аргументували відмову – це означає, що вони виробили узгоджену позицію.

Ми поїхали у Харків з виїзною перевіркою, мені допомогла місцева влада, яка зібрала більшість заявників, і ми змогли скласти більшість адмінпротоколів.

А от вже постанови з судів за нашими протоколами ми отримуємо зовсім різні – від штрафу до "склад правопорушення відсутній".

За Процесуальним кодексом ми не маємо права оскаржувати такі постанови. Єдине, що ми можемо: повідомити заявника. Тоді уже, отримавши постанову і нашу позицію, він може подавати апеляцію.

– А часто заявники не готові далі змагатися в апеляції?

– Я не розумію заявників, які не подають апеляцій. Зроблено велику роботу – складено протокол, зібрано факти, кожен факт доведено. Державна машина спрацювала, щоб зробити системний крок вперед – змінити судову практику.

У заявника є шанс звернутися у другу інстанцію, і не використовувати його – це не тільки зводить нанівець нашу роботу, але й закріплювати хибну судову практику.

– Зараз новим законопроектом планується суттєво розширити ваші повноваження. Як це змінить ситуацію?

По-перше: ми отримуємо повноваження робити обов'язкові приписи про видачу інформації. І тепер проактивна позиція має бути в чиновника: тобто, не ми будемо іти в суд, щоб він дав постанову – а чиновник має іти в суд і доводити, що інформація, яку в нього запитували, не є публічною.

Але наголошу ще раз: нам не потрібно крові того чи іншого чиновника – нам потрібна належна практика надання інформації, яка за законом є відкритою і без якої неможливо побудувати демократичну державу.

Якщо все відбувається за зачиненими дверима, то як я можу довіряти владі, мати усвідомлену позицію щодо подій?

Ну й, зрештою – в чому тоді моє право на свободу слова?

Леся Ганжа, "Доступ до правди", спеціально для УП