Судебная реформа: перезагрузка или косметический ремонт?

Переатестація чи перенабір суддів – у чому полягяє національний інтерес? Запитання здається дивним. Адже переважна більшість людей переконана в необхідності оновлення суддівського корпусу та повного перезавантаження судової системи. Передумовою цього є вкрай низький рівень якості правосуддя, що позначається на рівні довіри до судів.

Так, за даними Центру Разумкова 81% громадян не довіряють судам, що є одним з найнижчих показників у світі.

Це говорить про те, що суди не виконують свою функцію.

Люди переважно скаржаться на те, що захисту в судах вони можуть добитися лише у дрібних справах, часто з рядом побутових незручностей, бюрократичними перепонами, тяганиною. Справи з більш значним майновим інтересом виграють ті, хто занесе більший хабар – адміністративно-чиновницький вплив на суди непереможний для громадян.

Рівень запиту на істотні зміни у судовій системі настільки високий – 80% відсотків наполягає на радикальних або суттєвих змінах, – що в деяких людей це переростає у заклики садити суддів за грати або взагалі розстрілювати їх, про що навіть окремі політики не цураються заявляти з телеекрану. Трапляються випадки самосуду, екзотичних форм висловлення протестів, зокрема у вигляді "смітникової люстрації".

Досвід Східної Європи показує, що надання більшої незалежності суддям без оновлення суддівського корпусу призводить до замкнутості судової системи, непотизму, кругової поруки. Рівень довіри до судів там у два-три рази вищий, ніж в Україні, але набагато нижчий, ніж у більшості країн Західної Європи.

Проте, незважаючи на запит суспільства, іноземний досвід, думку експертного середовища – видається, що українська влада не планує жодних радикальних змін судової системи, а лишень пропонує нам часткове вдосконалення законодавства, тобто "косметичний ремонт".

Так, замість повноцінного оновлення суддівського корпусу, нам може бути запропонована лише переатестація діючих суддів.

На переконання не лише простих людей, але й правників, що щиро переймаються проблемами судочинства – це не призведе до утворення в Україні справжньої інституційно спроможної судової влади. Такої, що здатна чинити правосуддя, а не виконувати вказівки політиків та бути доходною вертикаллю та інструментом перерозподілу власності.

За сучасного стану справ у системі, судова реформа може мати лише одну мету: цілковите викорінення явищ корупції та політичного чи адміністративного впливу.

Будь-які заходи, які не здатні досягти цієї мети – судовою реформою не є.

Для скептиків, які не вірять в можливість реалізації такої мети, зауважимо: якщо такі судові системи існують та забезпечують правосуддя, користуючись довірою громадян в країнах Західної Європи, США, Азії, навіть деяких пострадянських – чому не можемо ми? Хіба не достатньо для цього лише бажання та праці?

Давайте вірити в себе та свою країну, і працювати на результат.

Отже, три кити судової реформи:

– спрощення судової системи і судочинства з одночасним кадровим перезавантаженням;

– забезпечення гідного рівня оплати праці оновленого суддівського корпусу та працівників апарату судів;

– антикорупційний контроль та дієва відповідальність суддів.

При цьому "перший кит" – головний, без якого не буде руху далі, і найбільш складний етап судової реформи.

Таким чином, потрібно розібратися, чи здатна переатестація діючих суддів, яка передбачена чинним законом "Про забезпечення права на справедливий суд", привести до перезавантаження суддівського корпусу.

Переатестація суддів

Значним ризиком є фактор об'єктивності оцінки суддів в процесі переатестації. А саме, хто конкретно буде переатестовувати суддів?

Адже не таємниця, що велика кількість суддів за старою звичкою шукають "кінці" та готують конверти "винагороди" за успішну переатестацію.

Законодавець довірив переатестацію Вищій кваліфікаційній комісії суддів, де більшість складають судді, а методику переатестації має схвалити Рада суддів України, яка шукає найбільш м'який, а отже, неефективний варіант.

Отже, є підстави сумніватися в чесності та об'єктивності цього процесу.

Сама переатестація обмежена заходами з перевірки лише діючих суддів. При цьому вплив на подальшу кар'єру судді в разі негативного результату переатестації досить обмежений – наслідком буде лише направлення на підвищення кваліфікації до школи суддів. І лише у разі повторного негативного результату суддю гіпотетично може бути звільнено за порушення присяги. Цю позицію розкритикувала Венеціанська комісія.

У разі об'єктивності та чесності переатестації, результати в частині рівня професійної підготовки загрожують непередбачуваністю. Адже вони можуть показати як масовий вкрай низький рівень кваліфікації суддів, так і навпаки – високий рівень професійної підготовки, залежно від рівня складності тестів. У першому випадку ми стикнемося з проблемою професійної неспроможності суддів, у другому – з тим, що власне "усе ніби добре" та проблем не виявлено.

Переатестація в частині перевірки рівня знань виключно серед суддів не дасть репрезентативності цього показника у порівнянні з рівнем кваліфікації та знать юристів, які мають бажання та потенційно можуть стати суддями, але перебувають поза системою.

Отже, ми не отримаємо відповідь на питання, як професійний рівень суддів в системі співвідноситься з професійним рівнем юристів поза системою, які потенційно могли б стати джерелом кадрового оновлення суддівського корпусу.

Не слід багато сподівань покладати і на перевірку способу життя, зокрема майнового стану суддів. Адже діючі судді є непоганими юристами, і переважно вже подбали про легалізацію чи приховання дійсного майнового стану. Упевнений, на цьому "погорять" одиниці.

З цих ключових моментів видно, що переатестація потенційно не здатна привести до очікуваного якісного покращення суддівського корпусу.

Надходження нових кадрів ззовні системи обмежене наявністю вакансій у судах, на з'явлення яких переатестація не вплине: її наслідком не буде звільнення діючих суддів. Склад вакансій пов'язаний з такими чинниками, як звичайна кадрова плинність.

Через те, що тривалий час не працювали відповідні органи, зокрема Вища рада юстиції, – дійсно, накопичилася певна кількість вакансій. Однак, вона не є помітною у загальному обсязі суддівських посад.

До того ж, невідомо, як спрацюють механізми конкурсу при заміщенні цих вакансій? Чи дійсно ця процедура буде чесною та прозорою? Чи й надалі залишаться корупційні "лази"? Адже попит на "придбання" суддівських посад зберігається, і бажаючі вже "вентилюють" ситуацію, шукають "виходи" та набивають конверти "аргументами".

Таким чином, переатестація не містить потенціалу "перезавантаження" та здатна привести до незначного оновлення кадрового складу суддів, у вигляді позбавлення системи від більш одіозних фігур, з репутацією, заплямованою виконанням вказівок та настанов влади доби Януковича.

У будь-якому випадку, навіть у разі потрапляння в систему невеликої кількості людей з новим мисленням – існує висока ймовірність ураження їх хворобами системи, що здатне звести нанівець потенційно позитивний ефект від такого незначного кадрового оновлення.

А якщо взяти до уваги, що до суду вищого рівня не потрапити без суддівського досвіду в судах першої інстанції – то оновлення вищих щаблів судової ієрархії взагалі не відбудеться. А риба, як відомо, гниє з голови.

Слід зважити також і на закордонний досвід. зокрема пострадянських країн. Апробування цього механізму пострадянськими країнами демонструє, що переатестація не призводить до помітного результату, навіть зважаючи на те, що реформи там впроваджувалися з більшим запалом та за більш сприятливих політичних та економічних умов.

Альтернатива є – перенабір суддів

Тут судді уже народили так багато міфів і страшилок, що комусь може здатися така процедура нереальною. Тому, щоб простіше пояснити переваги перенабору суддів, вдамося до методу спростування головних з таких міфів.

Міф перший: "Перенабор – це звільнення всіх суддів та набір лише нових".

Це не так. Суттю перенабору суддів є відкриття шляху до суддівської мантії для всіх – як "старих" суддів, так і претендентів з зовні системи. Вони мають конкурувати на рівних умовах. Порядний кваліфікований діючий суддя повинен залишитися в оновленій судовій системі за умови проходження конкурсного відбору.

Міф другий: "Де ж ми знайдемо 9 тисяч порядних юристів на посади суддів".

По-перше, паралельно втілювані ініціативи з розвантаження судів, які дозволять скоротити кількість справ в судах – лише минулий рік приніс 3,7 мільйонів справ, з яких значну частину можливо вирішувати в несудовому порядку – це й підвищення розміру судового збору, запровадження електронного спілкування з судом тощо. Ініціативи сприятимуть зменшенню навантаження та скороченню кількості суддівських посад на декілька тисяч..

По-друге, частина з майже 9 тисяч діючих суддів за умови успішного проходження процедури відбору можуть залишитися в оновленій судовій системі.

По-третє, давайте зрештою повіримо, що серед десятків мільйонів українців є сотні тисяч юристів, з яких можливо відібрати декілька тисяч достатньо кваліфікованих та порядних, які здатні бути суддями.

Міф третій: "Необхідно довго навчати та готувати суддів".

Ні. По-перше, чесні та кваліфіковані діючі судді з досвідом роботи можуть продовжувати роботу надалі за умови проходження відбору. По-друге, нові кандидати будуть мати можливість довчитися необхідним навичкам, та почати цей процес не тільки після проходження відбору, але й раніше.

При цьому таке навчання може тривати до року: не забуваємо про наявність вищої юридичної освіти та стажу практичної роботи за спеціальністю.

Міф четвертий: "Унаслідок перенабору буде зруйновано діючу систему, та до створення нової в країні не буде суду, а отже, буде панувати правовий хаос".

Ні. "Старі" суди будуть функціонувати, передаючи навантаження "новим". При цьому для повної зміни системи мають бути встановлені чіткі часові обмеження – наприклад, в 1 рік.

Міф п'ятий: "Відповідно до Конституції, принципів організації судової влади, практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) звільнені судді можуть поновитися на посаді".

Нібито це є причиною неможливості судової реформи шляхом оновлення суддівського корпусу. Наводять навіть досвід Сербії, де начебто звільнених суддів поновив ЄСПЛ.

Але насправді це не так. Звільнені у Сербії судді змогли домогтися рішення на свою користь не від ЄСПЛ, а від сербського Конституційного суду, який визнав непрозорість процедури і невмотивованість рішень про звільнення.

Усі відомі випадки поновлення звільнених в процесі кадрового оновлення суддів стосуються ситуації, коли таке звільнення суперечило нормам конституції країни.

В нашому випадку ця проблема, власне, і вирішується шляхом створення відповідних норм Конституції, які мають внормувати це питання. Україна є суверенною державою та здатна вирішувати інституційні питання, зокрема й формування судової системи – на власний розсуд, та шукати свій шлях.

Як відомо, той, хто хоче – шукає можливості, хто не хоче – причини. Давайте шукати можливості. А ці можливості як раз і лежать в змінах до Конституції, питання розробки яких на часі.

Міф шостий: "У разі фактично перезаснування судової системи через зміни до Конституції ми створимо прецедент для наступних влад, які зможуть регулярно "переформатувати" судочинство під себе".

Так, це є певною загрозою. Але, як говорять, "вовків боятися, в ліс не ходити". Очевидним є те, що будемо мати більше шансів втратити державність взагалі, якщо в країні не з'явиться судова влада і не буде правосуддя.

Судова влада в Україні ще не створювалася ніколи.

Зі здобуттям незалежності 24 роки тому Україна наслідувала уламок судової системи СРСР, в якому залежність від комуністичної партії змінилася на залежність від старої-нової політичної влади, до чого поступово додалася корупція шалених масштабів. Оновлювався лише судовий корпус, з причини біологічного старіння – але із залишенням традицій, моралі та набору "неформальних практик".

Може, тому всі попередні "судові реформи" не мали успіху, що в країні просто нічого було реформувати?

Судова влада має бути фактично створена – якісно, один раз, і назавжди. Покращувати, вдосконалювати будемо ще довго, шлях до ідеалу майже недосяжний. Але змінювати Конституцію задля цієї мети можливо лише раз.

Тому й пропонуємо робити це через Перехідні положення – як виключну, екстраординарну, одноразову дію.

Тепер про те, "хто" і "як".

Пропонуємо перейти до триланкової систему – з судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій (замість існуючої чотирьохланкової з прошарком вищих спеціалізованих судів, завдяки яким маємо де-факто чотири інстанції).

Першим кроком має стати формування нової касаційної інстанції. Йдеться про звуження підстав для звернення до неї з одночасним створенням нового Верховного Суду.

Для цього пропонується створити один раз в історії України комісію з авторитетних правників, які користуються високим рівнем довіри громадян. Ними можуть бути судді у відставці, які не заплямували свою репутацію за часів роботи, представники діаспори, які досягли вершин правничої кар'єри в інших країнах, авторитетні представники правозахисної громадськості.

З огляду на невелику чисельність такої комісії, можна сподіватися на те, що процес її створення буде прозорим та чесним, а склад якісним і здатним виконати своє завдання.

Після формування Верховного суду мають бути сформовані інші суди.

Принцип формування "з голови" дозволить прискорити результат. Адже чесна касація – вже суттєва запорука більш якісної роботи нижчих інстанцій.

Після цього нова судова влада формує вже власні органи самоврядування, які будуть складатися з більшості суддів, обраних суддями, та які в подальшому вирішуватимуть кадрові, дисциплінарні та кар'єрні питання, та решту повноважень повноцінної гілки влади, як це відбувається в розвинених країнах.

За цих обставин довіру громадян потрібно буде вже не відновлювати, як зараз – а достатньо буде здобути якістю своєї роботи.

Для порівняння можна звернутися до досвіду створення патрульної поліції, який наочно ілюструє процедуру перенабору.

Ми говоримо про застосування принципу реформи – не "перефарбування", а створення. І тут аналогія цілком пряма, оскільки відмінні лише кількісно-якісні показники.

Поліцейських у країні має бути близько 150 тисяч, суддів біля 5 тисяч. Роботі поліцейського можна навчити (за умови базової підготовки) за декілька місяців, судді – довше. До поліцейського вимоги значно простіші, до судді незрівнянно вищі. Така аналогія пропонується, оскільки вона краще ілюструє процес простим людям.

А допомога людей, їх думка в даному випадку дуже важлива, оскільки конституційний процес, що готується у владних кабінетах, нажаль, поки що не є прозорим та відкритим. У разі перемоги концепції переатестації суддів, ми можемо ще на декілька років загальмувати справжню судову реформу.

Усвідомлюючи це, до Меморандуму про необхідність повного оновлення судового корпусу, ініційованого Реанімаційним Пакетом Реформ, долучилося близько півсотні громадських рухів, правозахисних організацій, партій, та близько сотні фахівців, вчених, суддів, закордонних експертів, депутатів, громадських діячів, в тому числі членів Конституційної комісії.

Зміни до Конституції в частині правосуддя мають бути результатом широкого консенсусу між суспільством та всіма гілками влади.

Ми прагнемо відкритості процесу, та спрямування перетворень дійсно ефективним, реформаторським шляхом.

Тарас Шепель, експерт робочої групи з судової реформи Реанімаційного пакету реформ, Голова Третейського суду при Українському національному комітеті Міжнародної Торгової Палати, спеціально для УП