Идеальное украинское правительство. От постколониальной администрации к мировым практикам управления
Коли ми обговорюємо успіх чи провал реформ в Україні, #зраду чи #перемогу, необхідно починати з головного. Найкраще і дуже "наверчене" авто нікуди не поїде без водія. Водієм державної машини є уряд. З реформи уряду починаються всі подальші реформи, без неї вони приречені на гальмування і неуспіх.
Тому першою й абсолютно необхідною реформою є реформа уряду, точніше, системи виконавчої влади. Яким чином керівникам уряду вдається ухилитися від цього протягом вже півроку, незважаючи на пряму вимогу, закріплену в Коаліційній угоді, це окрема тема. У цій статті ми зосередимося на тому, яким має бути уряд після реформи.
Історично уряд сучасної України створився на основі ради міністрів УРСР, тобто, грубо кажучи, колоніальної адміністрації.
Це відображалося у структурі міністерств (адже "республіка" керувала лише частиною свого надбання, решта підпорядковувалася безпосередньо Москві), а також у системі інформаційного обігу та прийняття рішень.
Імперія дозволяла колонії керувати тим, що їй самій було нецікаво і не дуже важливо. Крім того, властивістю державного управління в тоталітарному СРСР було розмежування прийняття політичних рішень партійними комітетами та їхнього виконання радами й органами виконавчої влади, де думання та аналіз не заохочувалися.
"Командно-адміністративно-планова" структура міністерств частково копіювала московську і була спрямована на керівництво повністю державною економікою та тоталітарним суспільством.
З цього і постала українська урядова машина, яка зазнавала постійних змін, але по суті залишилася та сама.
Постійне копіювання російських помилок, що викликало сміх у фахівців, було спричинене цим ґенетичним зв’язком, що його змальовує прислів’я "яблуко від яблуньки".
Внутрішня суперечливість, закритість і відірваність від суспільства, надмірна централізація, залишки "галузевого підходу", заплутаність процедур, брак координації, низька ефективність та запрограмованість на корупцію були і залишаються питомими рисами української державної машини.
Такі типово європейські принципи державного управління, як розмежування політики та держслужби, прозоре правонаступництво, чітке окреслення функцій, прозора відповідальність, координація та підзвітність, я вже не кажу про електронний документообіг та електронне урядування, залишаються поки що недосяжними.
Система органів виконавчої влади в Україні є вкрай нестабільною.
У різні роки було від 47 до 90 органів (станом на початок 2015 року — 64), їхні функції змінювали часто і довільно, іноді просто під конкретну політичну особу. Часто ліквідовані органи просто чіпляли до іншого міністерства: рекордсменом тут було міністерство економіки, яке таким чином розросталося до грандіозного монстра, всередині якого залишався абсолютно непотрібний ринковій економіці скелет Держплану (на щастя, успішно проведена реорганізація міністерства це виправила).
Законопроекти "Про Кабінет Міністрів України" та "Про центральні органи виконавчої влади" (ЦОВВ) покликані нарешті навести лад й остаточно розірвати з колоніальним минулим.
Які основні зміни необхідні?
1) Розмежування функцій та наведення порядку.
Чотири різні функції державного управління втілюватимуть чотири види ЦОВВ. Міністерства визначатимуть державну політику, служби надаватимуть адміністративні послуги, агентства управлятимуть державною власністю, інспекції контролюватимуть. Змішування функцій є основою для корупції та низької ефективності.
2) Прозорість структури виконавчої влади. Кожне з ЦОВВ буде підпорядковуватися відповідному міністерству. Не буде ЦОВВ з окремим статусом, якими керує безпосередньо керівництво Кабміну. Розробка державної політики міністерством та її втілення службами, агентствами й інспекціями не будуть розірвані.
3) Усунення дублювання функцій, що призводить до надмірної кількості чиновників та до колективної безвідповідальності. Сьогодні міністерство може звільнити значну кількість зайвих чиновників, але не може скоротити дубльовані функції: адже на це потрібна згода інших міністерств. Неможливо реформувати одну частину державної машини, залишивши решту без змін.
4) Деполітизація. Вже говорилося про деполітизацію в контексті державної служби: чиновники не мають права бути членами політичних партій, вони мусять служити державі, а не своїм політичним лідерам. Так само агентства, служби та інспекції мусять бути деполітизовані: лише міністерства беруть участь у політичних дискусіях, законотворчості тощо. Керувати рештою органів, окрім міністерств, мають професійні держслужбовці, а не політики. Ми бачимо кожен день, як зайва політизація руйнує державне управління.
5) Також має бути деполітизоване керівництво державною службою в міністерствах.
Треба відмежувати політичних призначенців, що виконують політичні рішення правлячої парламентської коаліції (міністрів та їхніх заступників) від кар’єрних професійних держслужбовців, які не мають стосунку до політичного процесу. Задля цього запроваджуються посади державних секретарів міністерств та Державного секретаря Кабінету міністрів. Всі державні службовці мають призначатися на відкритих конкурсах, як це передбачено реформою державної служби. Зміна міністра не має стати для міністерства катастрофою, коли всі припиняють працювати і чекають, що "нова мітла" поміняє їх на своїх людей.
Натомість міністр отримає гарантовану можливість прийти зі своєю командою заступників — адже заступник міністра є політичною посадою, і ніхто не має права позбавляти міністра команди, закладаючи основи майбутніх конфліктів та оточуючи міністра чужими "політичними наглядачами".
6) Наведення ладу у структурі.
Основною структурною одиницею будь-якого міністерства має бути департамент, що відповідає за певний цілісний напрям державної політики. Обслуговуючі функції концентруються у секретаріаті міністерства (персонал, бухгалтерія, ІТ, діловодство тощо).
Таким чином, кожне міністерство складатиметься із секретаріату та декількох департаментів. Що маємо сьогодні? Величезна кількість різнопланових департаментів, що утворилися задля підвищення статусу їхніх керівників, що колись були начальниками відділів. Надзвичайна мозаїчність структур, де часом неможливо визначити відповідальність інакше, ніж на основі принципу "тьотя Валя знає, до кого з цим звертатися".
7) Ліквідація зайвих територіальних органів міністерств, що суперечать децентралізації. Окрім того, відрізання територіальних структур від міністерств. Міністерства повинні фокусуватися на визначенні державної політики, а ось службам, агентствам та інспекціям потрібні територіальні органи, щоб цю політику втілювати.
8) Збільшення ефективності роботи уряду через урядові комітети. Уряду доводиться вирішувати величезну кількість поточних питань, задля зручності та темпу вони розподілені на декілька потоків, якими опікуються урядові комітети. Цю схему потрібно легітимізувати та надати їй більшої прозорості та ефективності.
9) Віце-прем’єр-міністри, які сьогодні є політичними посадами, такою собі статусною монетою, якою розплачуються з політичними союзниками, повинні отримати унормований статус. Віце-прем’єр — це керівник певного напряму державної політики, який одночасно може займати посаду міністра.
10) Прозорість. Всі проекти урядових рішень мають бути заздалегідь опубліковані, щоб суспільство могло вчасно вивчити їх. Процес прийняття урядових рішень має бути типовим і плановим, а не "гасінням пожеж".
11) Усунення подвійності між президентом та урядом. Це є глибока конституційна проблема, але її наслідки частково можна усунути, впорядкувавши співпрацю президента з прем’єр-міністром в процесі вироблення державної політики: акти, видані президентом в межах його повноважень, будуть скріплюватися підписами прем’єр-міністра та профільного міністра.
12) Незалежні регулятори. Їхній статус також має бути чітко визначений. Сюди входять комісії з регулювання ринків, Національний банк, Антимонопольний комітет.
Попереду велика робота, адже необхідно не лише прийняти закони, але й реорганізувати всі численні ЦОВВ та сам Кабмін, привести до ладу величезну кількість неузгоджених нормативних документів, навчити і чиновників, і політиків роботі в новій впорядкованій системі.
Але з цього треба починати. Будь-які реформи в країні починаються з реформи Уряду. Постколоніальний, хаотичний, надміру політизований, насичений візантійськими процедурами Уряд не є привабливим місцем роботи для порядних і професійних людей. Так само він не може бути зрозумілим і відповідальним партнером для іноземних урядів.
Валерій Пекар, Ігор Коліушко, для УП
