Реформа государственной службы - здесь и сейчас
Реформа державної служби, яку визначили як пріоритетну в Коаліційній угоді та Програмі діяльності уряду, може бути відкладена на невизначений термін.
Першого липня на засіданні комітету Верховної Ради планували узгодити до другого читання проект закону про державну службу №2490. В порядку денному комітету для нього виділили "пріоритетне" останнє місце.
Зважаючи на більш ніж 12000 правок, було вирішено перенести розгляд цього питання на наступний тиждень. Це сьогодні, 15 липня, о 15.00.
Головний ризик, який несе небажання депутатів прийти на засідання комітету – відкладення реформи державної служби на невизначений термін.
Від такого блокування програють не лише прогресивні міністри та голови ОДА, які б хотіли навести порядок в своїх відомствах, є ризик не отримати черговий транш інституційного гранту ЄС в розмірі 105 мільйонів євро, в умовах надання якого прописано ухвалення відповідного закону.
В ЄС дають чітко зрозуміти: кошти на розвиток державних інституцій готові давати лише після їхньої реформи, бодай закріпленої на законодавчому рівні.
Історія хвороби
Ухвалення нового закону про державну службу було визначено пріоритетним в Коаліційній угоді – дедлайн до кінця 2014 року. Програма діяльності уряду відтягнула ухвалення нового закону до кінця першого кварталу 2015.
В передостанній день першого кварталу Кабмін таки зареєстрував цей законопроект. Надалі представники виконавчої влади самоусунулися з процесу.
Екс-очільник Нацагентства з питань держслужби Денис Бродський дуже емоційно коментує "бажання" Кабміну здійснювати реформу держапарату.
"Відколи закон зареєстровано в Раді, я не чув жодного слова від міністра Кабінету міністрів пані Онищенко щодо важливості цього законопроекту. Вона б мала відповідати за супровід та роз’яснення важливості цього законопроекту, але її немає ні на засіданнях комітету, ні в робочій групі, ні в публічній комунікації.
Складається враження, що закон не потрібен вертикалі виконавчої влади. Він для них – страхіття, це жах, це смерть системи, в який вони звикли існувати!
Зараз ми, експерти, беремо все це на себе, ми займаємося законодавчою роботою і пояснюємо суспільству важливість цього закону як основу всіх подальших реформ".
Головний експерт групи Реанімаційного Пакету Реформ з питань публічної адміністрації Віктор Тимощук теж зауважує серйозне свідоме відсторонення Кабміну від процесу реформи державної служби: "Я не чув жодного слова з уст прем’єр-міністра з приводу того, що нам цей закон необхідний.
На відміну від того, коли якусь кому змінюють в податковому законодавстві, чи коли уряду потрібно виконувати умови МВФ.
Коли закон справді важливий для уряду, то прем’єр-міністр приходить в Раду особисто, доповідає, переконує, погрожує відставкою. Тут він ніяк не показує ставлення до важливого законопроекту".
Разом з тим, дія документу напряму стосується не лише більш ніж 330 тисяч держслужбовців, але так само стосується і політиків. Як свідчать періодичні протистояння між новими міністрами та старими керівниками департаментів, політики нічого не можуть зробити без нового якісного державного апарату.
"Я вважаю, що прем’єр-міністр розуміє ризики для себе, тому що і він, і деякі його міністри втратять ось ці кадрові повноваження – призначати топ-чиновників на довільний розсуд чи за квотно-політичними домовленостями. Для уряду це серйозний виклик", – додає Віктор Тимощук.
23 квітня, після 18 голосувань, законопроект таки ухвалили в першому читанні. Презентувала в Раді його не міністр Кабінету міністрів Онищенко, а депутатка Альона Шкрум. Вона пізніше і очолила робочу групу для доопрацювання законопроекту до другого читання.
"Те, що уряд вносить законопроект, ще не означає, що уряд зацікавлений в тому, аби його було швидко прийнято. Отак парадоксально це все і склалося. Але, слава Богу, є інші зацікавлені депутати, є представники експертних кіл громадськості, є голова Нацагентства з питань держслужби Костянтин Ващенко", – констатує депутатка.
Саме ці ключові особи та команди працювали більше двох місяців в робочій групі та готували законопроект до другого читання, замінюючи уряд в комунікації щодо цієї реформи.
Віктор Тимощук, до слова, звертає увагу на те, що представники "Народного Фронту", які входили до робочої групи, відвойовували преференції для урядовців, які б мав скасувати закон.
"Наприклад, міністра кабінету міністрів вони записали вищим державним службовцем. Але це нонсенс, бо міністр апріорі є політичною посадою. І тут навіть немає про що дискутувати.
Або заступників міністра кабінету міністрів вони записали теж до державних службовців. Знову ж таки нонсенс, бо заступники міністрів є політиками", – зазначає експерт.
Крім того "Народний Фронт" дуже хотів записати до числа державних службовців очільника РНБО, хоч ця посада завжди була і є політичною.
Приміром, Турчинов. Він призначений абсолютно за політичними мотивами, і, очевидно, це завжди буде правом президента призначати на цю посаду зі своїх політичних міркувань певну людину.
Тут не може бути конкурсу, дисциплінарної відповідальності, нічого того, що встановить закон для усіх держслужбовців після ухвалення.
Але є ні, представники НФ наполягли – це принципова вимога. Без цього вони закон не підтримують.
Загострення запальних процесів
1 липня на засіданні Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування законопроект поставили на пріоритетне останнє місце порядку денного – важливішими були питання перейменування населених пунктів...
Під час засідання законотворці не встигли ухвалити рішення по більш ніж тисячі правок і законопроект не змогли рекомендувати до внесення в зал.
Велика кількість правок зумовлена бажанням політиків "поправити" законопроект під себе. Зокрема, депутатам Хомутинніку та Дубневичу видається неприпустимим позбавлення можливості державних службовців бути в політичних партіях і вони рекомендували прибрати цю важливу новацію.
Оскільки очільник комітету Власенко під час комітетського тижня 6-10 липня був за кордоном і не зміг зібрати комітет, то для ухвалення закону на поточній сесії є всього лиш один імовірний шанс. 15 липня комітет ухвалює та рекомендує законопроект, а вже 16-го за нього голосує парламент.
В другому читанні та в цілому.
Це не лише дозволить розпочати реформу виконавчої влади, яка сама повинна впроваджувати більшість реформ в життя, але й дасть шанс отримати черговий транш інституційного гранту ЄС в розмірі 105 мільйонів євро.
"Прийняття цього закону буде тільки першим кроком, тільки початком змін в системі державної служби. Попереду дуже копітка робота, щоб запустити цей закон в дію і переформатувати всю систему держапарату.
Ми вже нарахували 26 підзаконних актів, які треба прийняти щоб запустити цю реформу і писати та готувати їх потрібно тільки тоді, коли ми зрозуміємо остаточний варіант домовленостей політичних еліт щодо реформи", – переконує Денис Бродський.
Діючі речовини революційного лікування
Окрім тотальної деполітизації державної служби, законопроект передбачає ряд насправді революційних для України новацій.
Державний секретар міністерства – посада, яка замінить заступника міністра, керівника апарату. Саме ця особа не буде надалі обтяжена вантажем політичного призначення і зможе працювати топ-чиновником десятки років для збереження інституційної пам’яті міністерства незалежно від рокіровок на політичному олімпі, відставок уряду чи результатів виборів.
Наявність таких професіоналів в кожному міністерстві дозволить не втрачати час на "розкачку" після зміни міністра, а одразу починати впроваджувати урядову програму.
"Я чула дуже серйозні застороги з приводу створення посади секретаря в кожному міністерстві від політиків та представників уряду. Доводиться постійно пояснювати, що ця посада не має нічого спільного з інститутом секретарів, який впровадив свого часу Кучма, коли він сам призначав секретаря в міністерство", – розповідає Альона Шкрум про процес адвокації інноваційних позицій законопроекту.
Комісія з питань вищого корпусу державних службовців – група експертів з питань державного управління, третину яких складуть представники громадськості, яка забезпечить проведення прозорих конкурсів на посади топ-чиновників.
Комісія розробить всі кваліфікаційні вимоги для всіх вищих посадовців державної служби та стане гарантом проведення цих конкурсів. На думку експертів, це дозволить уникнути непрозорості кадрових призначень.
"Історія з шкіряками, яких призначають на посаду топ-чиновника за 15 хвилин після звільнення попередника, закінчиться після ухвалення цього закону. Наступник повинен буде пройти конкурс, а не "з корабля на бал", – констатує Денис Бродський.
Фахівці патронатної служби перестануть бути держслужбовцями. Команди депутатів та міністрів, які приходять на свої посади в момент призначення чи обрання свого керівника, будуть позбавлені статусу державного службовця.
Альона Шкрум відзначає дуже серйозну дискусію з цього питання під час підготовки до другого читання.
"Фахівців патронатних служб серйозно лякає можливість не бути державним службовцем після ухвалення цього закону. Це стосується, на жаль, і помічників депутатів, і помічників суддів, перс-секретарів міністрів та їхніх радників, всіх, кого ми виводимо з державної служби нормами цього закону, всі вони чомусь тримаються за статус держслужбовця".
Зміна розподілу співвідношення посадового окладу та премій і надбавок в зарплаті держслужбовця. Після ухвалення закону зарплата держслужбовця складатиметься на 70% з посадового окладу і лише 30% – додаткові виплати.
Таким чином держслужбовець в своєму фінансовому становищі перестане бути залежним від керівника, він нарешті почне служити державі чи громаді, а не вислужуватися перед шефом для премії.
Відкритий конкурс на кожну з більш ніж 300 000 посад державної служби. Це дозволить на законних підставах наймати чиновниками дійсно найкращих фахівців.
"Останні спроби проведення конкурсів на керівників установ, центральних органів виконавчої влади – провалилися. Тільки через те, що діє старе законодавство, яке не дозволяє обирати людей достойних.
Тому що є дія поточного закону, який встановлює такі правила, які заламують руки будь-якій спробі конкурсних призначень. Те, що зараз відбувається в Одесі, коли проводяться конкурси на посади голів РДА та інших чиновників – на межі фолу, ці конкурси проводяться через політичну доцільність.
Саакашвілі та його команда все роблять правильно, але поза правовим полем", – каже Денис Бродський.
Він наголошує на тому, що умови для проведення реформ чиновницького апарату мають бути у всіх областях, а не лише в тих, де очільник ОДА отримав політичний карт-бланш.
Звільнення персоналу не зменшує зарплатний фонд державного органу. Звільнивши частину фахівців свого відомства, керівник зможе розподілити залишки зарплатного фонду для підвищення зарплати решті.
Цього не дозволяє зробити діючий закон, адже за його логікою, фінансування виділяється під кількість фахівців і скорочується зі зменшенням їхнього числа.
Денис Бродський вважає, що цей крок дозволить прогресивним міністрам формувати команди-мрії з достойною оплатою праці.
"За сьогоднішнім законом, якщо міністр Пивоварський, або міністр Абрамавічус хотіли б скоротити чисельність міністерств, вони не зможуть використовувати ці кошти, щоб доплачувати тим, хто залишиться в команді, або новим фахівцям.
Наш закон цю можливість надасть! Навіть якщо ця єдина річ була б ухвалена в грудні, ми б мали іншу виконавчу владу!".
Оздоровлення
Окрім комітетських слухань, важливим є розгляд проекту в залі.
Депутатка Шкрум переконана, що оскільки законопроект урядовий, то найбільші партії коаліції повинні його підтримати – це БПП та "Народний Фронт". Свої голоси обіцяє і "Батьківщина".
"У нас залишається питання по "Самопомочі" та по Радикальній партії. "Самопоміч" була дуже активно залучена до робочої групи. На крайньому засіданні групи була пані Сироїд. Я маю сподівання, що ми доопрацюємо всі спірні моменти, де є пропозиції "Самопомочі", і заручимося їхньою підтримкою. З усіх фракцій коаліції єдина по якій є питання це фракція Ляшка".
Разом з тим, залишається ще один важливий крок до потрапляння законопроекту в зал. Засідання профільного комітету 15 липня о 15:00. Саме на ньому представники коаліції, які становлять більшість в комітеті продемонструють реальну готовність законодавчо забезпечити реформу державної служби.
Депутати лякають експертів тим фактом, що велика кількість неопрацьованих правок може на дозволити ухвалити принципове рішення під час засідання комітету.
Але Віктор Тимощук переконаний, що ймовірність ухвалення є достатньо високою.
"Я вважаю, що комітет не повинен іти по кожній поправці. Одного засідання було би достатньо, а в залі цей законопроект має шанси за двох умов – якщо прем’єр-міністр і президент чітко скажуть, що цей законопроект потрібен.
Тобто, якщо вони попрацюють зі своїми фракціями, насамперед, і дадуть свої чіткі вказівки. Щоб у депутатів було чітке розуміння, що цей законопроект потрібен людям".
Реабілітація
"Ведуться переговори з ЄС ще про два додаткових транші. Йдеться про 200 мільйонів євро щорічно на реформу державного управління. Ці кошти можна буде використати для збільшення фонду оплати праці держслужбовців.
Хоча все це на стадії переговорів, представники міжнародних донорських структур дають зрозуміти, що без закону про державну службу до конкретики не перейдуть.
Є ще також привабливий кредит від ЄС на 1,8 мільярдів євро, другі і треті транші якого також прив’язані до цього закону. Якщо закону нема – немає коштів для реформ", – такі безрадісні перспективи щодо отримання міжнародної допомоги окреслює Тимощук.
Експерти та профільні депутати розуміють, що ухвалення закону не запустить одразу реформу держапарату, який звик функціонувати в комфортних умовах корупції, адмінресурсу та політичної ангажованості.
Але нові правила залишать за бортом некваліфікованих спеціалістів, які відбували номер допрацьовуючи до преференційної пенсії, яку буде скасовано.
Денис Бродський передбачає опір і можливо "чиновницький майдан.
"Чим гучніше службовці та апаратчики будуть кричати, тим чіткіше я знатиму, що реформа йде. В мене абсолютно брутальна позиція – є ринок праці, ідіть знайдіть собі роботу, яка відповідає вашій кваліфікації. Ми, як платники податків, після того що ви зробили за 23 роки з нашою країною, нічого не винні цим сотням тисяч чиновників".
Реформа, про яку так рідко говорять перші особи держави, але на якій наполягають експерти та міжнародні донори, може бути відкладена на невизначений термін.
Мотор реформ, про неефективність якого говорять як діючі так і вже екс-міністри, може знову залишитись в неремонтованому стані.
Бажання політиків гратися в адмінресурс чи просто мати на руках можливості квотних і особистих призначень – велика спокуса, яку не змогли здолати за 23 роки навіть після Революції Гідності.
Залишається сподіватися на тиск кредиторів, які прямо говорять, що віддавати кошти в стару машину держапарату більше не будуть.
Андрій Андрушків, менеджер з комунікації Реанімаційного Пакету Реформ, у співавторстві з Тетяною Кириленко, Веронікою Тихоновою та Данилом Кушпетою, для УП
