Шанс на реформу: Изменит правоохранительную систему законопроект о полиции

Кардинальне реформування міліції –одна із найважливіших вимог українського суспільства.

Особливо гострим питання стало після Майдану, де брутальність міліції та безкарність тих, хто безпосередньо її проявляв, стала причиною багатьох трагічних подій.

Мова йде не лише про деталізацію прав і обов’язків правоохоронців.

Вирішити проблеми хворої української міліції можна лише впровадженням прозорого підходу до кадрових призначень на всіх рівнях. Також ситуацію може змінити новий механізм (з обов’язковою участю представників громадськості) розгляду скарг на порушення працівниками міліції прав і свобод громадян.

Саме ці два напрями реформування, якщо їх поєднати зі збільшенням заробітної плати міліціонерам, здатні знизити рівень корупції в їх лавах.

Важливо, щоб реформа міліції черговий раз не перетворилася на політично привабливі, але порожні гасла. Має відбутися докорінна зміна самої суті правоохоронної діяльності, а не декоративна зміна фасадів та назв.

Для цього слід передусім схвалити новий комплексний закон, який в обов’язковому порядку повинен містити наступні положення:

1) створення системи органів, які надають поліцейські послуги населенню та мають чітку і зрозумілу структуру і повноваження;

2) відсутність політичного впливу на діяльність поліції;

3) запровадження конкурсного і прозорого механізму відбору кандидатів на вакантні посади у поліції, включаючи керівні посади;

4) встановлення об’єктивного і незалежного механізму розгляду справ про притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, в тому числі їх звільнення;

5) позбавлення поліції функцій, невластивих у демократичному суспільстві;

6) підвищення рівня заробітної плати поліцейських;

7) захист поліцейських від незаконного впливу з боку керівництва;

8) регламентація порядку застосування поліцією заходів примусу і зброї.

Наприкінці січня 2015 року у Верховній Раді представниками трьох парламентських фракцій коаліції був зареєстрований законопроект "Про поліцію і поліцейську діяльність". Він відповідає усім переліченим критеріям.

Під час підготовки законопроекту експертами Реанімаційного Пакету Реформ із залученням науковців, практиків та народних депутатів України були враховані міжнародні, в тому числі європейські, стандарти поліцейської діяльності. Також вивчався досвід законодавчого регулювання поліцейської діяльності держав "сталої" демократії (Канада, Сполучене Королівство, ФРН, Австрія, Нідерланди, Бельгія, Іспанія, Португалія) та держав "молодої" демократії (Польща, Чехія, Словаччина, Словенія, Хорватія, Молдова).

Що пропонує новий законопроект?

1. Нинішній орган із застосування державного примусу (міліція) перетвориться на службу, яка надає суспільству послуги з охорони публічного порядку (поліція)

У результаті систему поліції складатимуть: Національна поліція (яка за класичним прикладом європейських держав включає в себе адміністративну та кримінальну поліцію), Фінансова поліція, Прикордонна поліція, місцева поліція.

Нова система органів поліції замінить існуючу структуру органів внутрішніх справ, податкову міліцію, оперативні підрозділи Державної прикордонної служби України, оперативні підрозділи Державної митної служби України. Також підрозділи боротьби з корупцією та організованою злочинністю та контррозвідувального захисту економіки Служби безпеки України. Надзвичайно важливо, що законом визначено граничну чисельність поліцейських.

Також законопроект передбачає створення місцевої поліції – виконавчого орган місцевої ради, який утворюється в кожній громаді (або спільно декількома громадами) і утримується за рахунок місцевих бюджетів.

Місцева поліція буде здійснювати профілактику і виявлення адміністративних проступків і кримінальних правопорушень на території відповідної громади, здійснювати провадження у справах про адміністративні проступки. Проте положення щодо місцевої поліції планується реалізувати лише після проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, коли громади отримають реальну можливість таку поліцію утримувати.

2. Передбачено, що поліцейська діяльність буде координуватися Міністерством внутрішніх справ України, але повноваження міністерства не пов’язані з безпосереднім керівництвом поліцією.

Так, міністр позбавляється права самостійно і на свій розсуд призначати Керівника відповідної поліції та його заступників.

Вказані посадові особи поліції призначаються урядом після розгляду кандидатур, внесених міністром на підставі подання незалежної від міністра Конкурсної поліцейської комісії.

До складу Конкурсної поліцейської комісії входить сім членів, яких призначають або обирають на один рік з обов’язковою щорічною ротацією:

- три авторитетні правозахисники, яких шляхом рейтингового голосування обирає Верховна Рада України;

- один авторитетний правозахисник, якого призначає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

- один представник, призначений міністром внутрішніх справ;

- один представник, призначений керівником центрального органу виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері державної служби;

-        один авторитетний адвокат, якого обирає Рада адвокатів України.

Тобто більшість у складі комісії складатимуть авторитетні і відомі суспільству правозахисники, а не державні службовці чи особи, пов’язані зі структурами поліції.

3. У законопроекті чітко дотримано принципу конкурсного і прозорого механізму зайняття вакантних посад у поліції, включаючи керівні посади підрозділів поліції.

Процедура добору кандидатів на посаду поліцейського включатиме проведення конкурсу із використанням поліграфа, а потім спеціальну підготовку кандидата у Поліцейській школі.

Як зазначив на презентації законопроекту депутат Верховної Ради Віктор Чумак "Побороти корупцію в будь-якій системі можна лише шляхом впровадження відкритого конкурсу на займання вакантних посад, від найнижчого рівня до керівництва будь-якої структури. Президента призначає народ на конкурсній основі, депутатів Парламенту теж. Чому ж тоді призначення в поліції не повинне бути на основі прозорого конкурсу."

Рішення про призначення на посаду приймається за поданням відповідної Поліцейської комісії, незалежної у своїй діяльності від органів поліції та інших органів держави в цілому.

У тій чи іншій формі аналоги поліцейських комісій успішно функціонують, зокрема, в Канаді, Великобританії, Бельгії, Чехії, Словенії тощо.

 Також передбачається створення Поліцейських комісій – Комісії місцевої поліції (районні комісії – до створення місцевої поліції) та обласні комісії. До складу кожної Поліцейської комісії входять п’ять членів:

- один представник, призначений міністром внутрішніх справ;

- один депутат, обраний відповідною місцевою радою, обласною радою;

- один авторитетний правозахисник, обраний тієюж ж таки місцевою радою;

- один авторитетний адвокат, обраний радою адвокатів відповідного регіону;

- один авторитетний правозахисник, призначений Уповноваженим Верховної Ради України з захисту прав людини.

 Тобто більшість членів Поліцейської комісії будуть складати не поліцейські чи державні службовці, а представники громадянського суспільства та представник адвокатури.

4. Поліцейські комісії також здійснюватимуть розгляд справ про притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності.

При цьому до складу Комісії включається поліцейський (крім керівника відповідного підрозділу поліції та поліцейського, проти якого ведеться справа), обраний на загальних зборах поліцейських таємним голосуванням.

Вперше в історії України детально визначено порядок притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності.

5. Законопроектом передбачено позбавлення поліції невластивих їй повноважень, зокрема оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності

6. У законопроекті закріплено гідний рівень заробітної плати поліцейського.

Вона складатиметься з посадового окладу (6 мінімальних заробітних плат) і доплат за стаж поліцейської діяльності (до 50% розміру посадового окладу) і за кожну годину перебування у службовій готовності.

7. Для захисту поліцейського від незаконного впливу з блоку керівництва, законопроектом передбачено, що поліцейський має право відмовитися від виконання розпорядження або вимагати його письмового підтвердження, якщо у нього виникне сумнів в законності відданого керівником наказу.

8. Щоб впорядкувати застосування поліцією заходів примусу, законопроектом чітко і вичерпно визначено всі види таких заходів. Також передбачено, що заходи примусу застосовуються на засадах превентивності, винятковості і пропорційності.

Важливо, що законопроектом врегульовано особливості застосування заходів примусу до учасників мирних зібрань та порядок застосування поліцейськими вогнепальної зброї відповідно до вимог Основоположних принципів застосування сили і вогнепальної зброї службовцями органів правопорядку ООН від 1990 року.

Чи не найперше питання, яке виникає під час розмови про таку масштабну реформу – скільки вона буде коштувати державі.

Автори законопроекту мають відповідь і на нього, адже законопроект передбачає заходи, які суттєво зменшать видатки з Державного бюджету. Зокрема, передбачено:

1) істотне скорочення чисельності поліцейських, в тому числі за рахунок зменшення кількості адміністративних посад, позбавлення поліції невластивих їй функцій, а також за рахунок відокремлення поліцейських посад від персоналу поліції;

2) ліквідацію окремих правоохоронних структур;

3) передання функції утримання місцевої поліції до компетенції місцевих бюджетів відповідних громад (після набрання чинності законом про адміністративно-територіальний устрій України).

Тобто Україна нарешті отримала якісну основу для повноцінної реформи міліції.

Але далі постає найважливіше питання – чи вистачить вітчизняному політикуму волі і здорового глузду ухвалити цей законопроект і здійснити перебудову радянської системи міліції на європейську поліцію не на словах, а на ділі.

Олександр Банчук, кандидат юридичних наук, експерт Реанімаційного пакету реформ, Центр політико-правових реформ

Борис Малишев, доктор юридичних наук, експерт Реанімаційного пакету реформ