Реформа прокуратуры: последний шаг

Прокуратура в Україні найближчим часом буде реформована. І це не лише питання виконання одного з основних зобов'язань України перед Радою Європи, а й нагальна та очевидна соціальна потреба.

Головне завдання для суспільства полягає в тому, щоб не дозволити реформі перетворитися на імітацію шляхом внесення лише декоративних змін до засад діяльності органів прокуратури.

Прокуратура завжди мала особливий статус у системі органів державної влади України. Величезні повноваження в сфері кримінального переслідування, можливість втручання в бізнес діяльність та в судові процеси між приватними особами, а також великий арсенал видів тиску на судову владу – це наслідки розвитку прокурорської системи з кінця 1990-х років.

Наразі органи прокуратури в тій чи іншій мірі мають усі недоліки, що притаманні й іншим правоохоронним органам: непрозорість та неефективність результатів діяльності, корупція, надмірні адміністративні повноваження керівників, активна участь у політично заангажованих процесах, низький професійний рівень, закрита процедура призначення прокурорів на адміністративні посади.

Реформа прокуратури – це найважливіше зобов'язання України, що було взято нашою державою при вступі до Ради Європи ще в 1995 році. З того часу Парламентська Асамблея Ради Європи, інші європейські інституції та високопосадовці не втомлювалися нагадувати українській владі про необхідність реформування прокуратури. Завдання реформи – створити демократичну, професійну та самоврядну систему органів прокуратури, що у своїх діяльності керується Конституцією, законами та провідними європейськими стандартами прав людини.

З липня 2014 року у Верховній Раді очікує на друге читання проект закону України "Про прокуратуру", реєстраційний номер 3541, який був позитивно оцінений Венеціанською комісією. Зауваження Венеціанської комісії були здебільшого враховані під час підготовки проекту до другого читання.

Даний законопроект є далеко не ідеальний із точки зору ступеню радикальності перебудови системи органів прокуратури. Але, усе ж таки зазначимо, що він містить низку принципових положень, які однозначно позитивно відобразяться на діяльності прокуратури, і її функціонування наблизиться до суспільних очікувань.

Коротко зупинимося на основних новаціях законопроекту. Аналіз здійснено на підставі тексту законопроекту №3541 в редакції від 1 липня 2014 року, що оприлюднений на сайті ВР.

1. Прокуратура позбавляється функції загального нагляду.

Раніше це дозволяло прокурорам втручатися в господарську діяльність підприємств та фізичних осіб. Ця функція буде виконуватися прокуратурою лише у формі представництва в суді інтересів неповнолітніх та недієздатних осіб, або у формі судового представництва інтересів держави у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування.

Це означає, що прокурори зосередяться на підтриманні обвинувачення в кримінальних провадженнях, наглядом за законністю в діяльності органів слідства та за діяльністю при виконанні покарань згідно із судовими вироками.

2. Структурні зміни.

Законодавчо встановлюється перелік місцевих прокуратур, а Генеральний прокурор матиме лише двох заступників; наразі їх вісім.

3. Прокурору надаються нові гарантії незалежності.

Тепер прокурор зобов'язаний виконувати лише письмові вказівки прокурорів вищого рівня, у тому числі Генерального прокурора. У разі незаконності вказівки керівника прокурор має право звернутися за захистом до органу прокурорського самоврядування – Ради прокурорів.

4. Запровадження двох незалежних від керівництва прокуратури органів прокурорського самоврядування та наділення їх значними повноваженнями.

Маються на увазі Рада прокурорів та Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів. Це є основною новацією закону. Новостворені органи не декоративні, а мають цілком реальні та вагомі інструменти впливу.

Так, Рада прокурорів вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад, захищає прокурорів від незаконного впливу, у тому числі з боку керівного складу.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, у свою чергу – проводить добір кандидатів на посаду прокурора; бере участь у переведенні прокурорів з одного органу прокуратури до іншого; розглядає скарги/заяви про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження. Причому законом передбачено мінімізацію впливу на діяльність цих органів із боку керівного складу прокуратури.

Обидва органи обираються шляхом таємного голосування Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, де представники Генеральної прокуратури становлять абсолютну меншість.

До складу Ради прокурорів складається входять 13 осіб, лише два з яких є представниками ГП. Крім того, два члени є представниками юридичних вузів. Членом Ради прокурорів не може стати прокурор, що займає адміністративну посаду, або входить до складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії.

У свою чергу, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів складається з п'яти прокурорів, двох учених, одного адвоката, трьох представників Уповноваженого Верховної Ради України із прав людини – правозахисників, представників громадських організацій.

Членом Комісії не може бути призначений народний депутат України, працівник органу виконавчої влади, СБУ, міліції, працівник Національної академії прокуратури України, суддя, а також прокурор, який перебуває на адміністративній посаді.

5. Запроваджується прозорий та конкурсний порядок прийняття на роботу прокурорів.

Він включатиме рейтинговий підхід до визначення кандидатів, відкриті оголошення про наявні вакансії, складання іспиту у формі анонімного тестування та професійну підготовку в Національній академії прокуратури. Так само на конкурсній та прозорій основі відбувається переведення прокурорів з однієї прокуратури до іншої.

6. Окремий розділ закону присвячено процедурі розгляду скарг на дії прокурорів Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів та порядок накладання на прокурорів дисциплінарних санкцій.

Процедура є чіткою та виваженою, для того щоб забезпечити об'єктивний розгляд скарг на дії прокурорів.

7. Законодавчо встановлюється розмір заробітної плати прокурора.

Вона складається з посадового окладу – у 2015 році мінімальний оклад дорівнюватиме 10 мінімальних заробітних плат, а з 2017 року 12 мінімальних заробітних плат – та доплат за вислугу років і за зайняття адміністративної посади. Таким чином, у керівного складу органів прокуратури не буде інструменту тиску на підлеглих шляхом свавільного призначення їм премій або позбавлення певних доплат. Крім того, підвищення заробітної плати потягне за собою зменшення рівня корупції.

*   *   *

У цілому, позитивно характеризуючи даний законопроект, укажемо, що в ньому є положення, які вимагають корегування.

Наприклад, він не містить норму про максимальну кількість прокурорів у Генеральній прокуратурі, місцевих та регіональних прокуратурах. У той же час це можна було б зробити, встановивши коефіцієнти в залежності від кількості населення на території, яка підвідомча певному органу прокуратури.

Так само викликає заперечення антиконституційне положення про те, що кандидати від Уповноваженого ВР із прав людини до складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів мають бути погоджені відповідним комітетом Верховної Ради.

Не виключено, що перед голосуванням у парламенті будуть спроби внести в законопроект зміни, спрямовані на нівелювання його переваг, зазначених вище.

Але сьогодні в президента та Верховної Ради є шанс проявити політичну принциповість і втілити в життя волю суспільства: ухвалити в другому читанні й у цілому законопроект №3541 в редакції від 1 липня 2014 року. І, таким чином, довести законодавчу базу для реформи прокуратури до логічного завершення.

Адже без цього є неможливою реалізація й двох інших надважливих для нашої країни реформ – судової та антикорупційної.

Борис Малишев, експерт Реанімаційного Пакету Реформ, спеціально для УП