Мир на Донбассе: слово и дело
Объявленное перемирие не принесло ожидаемой деэскалации насилия на Донбассе.
Почему?
Пункты Минских соглашений и последующих меморандумов, а также отдельные положения принятых Верховной Радой законов ("Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" и "О недопущении преследований и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой и Луганской областей) являются неконкретными и допускают слишком широкое толкование.
Во всех указанных документах есть "сквозные" проблемные моменты: им не достает пошаговой логики, стимулирующей стороны к исполнению договоренностей, при котором выполнение одного условия автоматически гарантирует выполнение другого.
Также документы не предусматривают механизмов арбитража и санкций, что освобождает стороны от обязательств буквально следовать изложенным положениям и нормам.
Но самое главное – у сторон очевидно нет согласованного видения будущего Донбасса, что и является на сегодняшний день ключевым поводом для критики процесса мирного урегулирования. И это тот случай, когда худой мир не лучше (если не хуже) войны.
Ведь если фиксируется статус-кво и оккупированным территориям реально предоставляется "особый статус" и делегирование части украинского суверенитета, то это отматывает ситуацию назад к маю, когда сепаратистское движение только набирало обороты.
При этом сценарии гражданам Украины будет трудно объяснить – за что столько месяцев гибли лучшие сыны нашего отечества, а держава несла колоссальные расходы на АТО.
Если же принципиально фиксируется территориальная целостность страны и неприкосновенность наших границ, то встает вопрос – почему только Донбасс достоин особого статуса, а другие регионы – нет, учитывая, что предложенный на сегодня "особый статус" является облегченной версией предложенной еще весной реформе по децентрализации власти во всй Украине?
Как нам следует понимать Донбасс теперь – как "серую зону" беззакония и анархии, как "бомбу замедленного действия" или как "поле экспериментов"?
Принципиально подчеркивая необходимость продолжения процесса мирного урегулирования, и принимая, в целом, 12 пунктов минских соглашений и нормы указанных законов, представляется крайне важным очертить по каждому из волнующих вопросов пространство для маневра и дальнейших переговоров.
Это представляется уместным, принимая во внимание непубличный характер всех принятых в последнее время решений.
Пункты Минских соглашений и другие принципы мирного урегулирования
1. Обеспечить незамедлительное двухстороннее прекращение применения оружия.
Этот пункт Минских соглашений на сегодняшний день не выполняется – война продолжается.
Причина – отсутствие механизмов контроля, а также – арбитра, которому доверяли бы все стороны переговоров.
Предложение: делегирование функции арбитра специальной миссии ОБСЕ и представителей стран-участниц Женевского процесса с безусловным обеспечением безопасности этой миссии.
Санкция за нарушение статьи – автоматическое прекращение действия закона об амнистии в отношении конкретных нарушителей режима прекращения огня.
2. Обеспечить мониторинг и верификацию со стороны ОБСЕ режима неприменения оружия.
Пункт Минских соглашений, не нашедший практического воплощения по причине недостаточности мандата миссии ОБСЕ.
Предложения: расширение мандата ОБСЕ и включение в состав миссии представителей стран-участниц Женевского процесса; сдача оружия должна происходить только согласованому независимому международному посреднику при экономическом стимулировании ("ствол в обмен на деньги") в четко очерченный временной период (например, до 1 ноября 2014 г.); принятое на руки оружие подлежит обязательному публичному уничтожению до 1 декабря 2014 г.
3. Провести децентрализацию власти, в т.ч. путем принятия Закона Украины "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей".
Пункт Минских соглашений, подтвержденный принятым парламентом Законом.
Принципиальные проблемы: фиксация политического статус-кво и легитимизация лидеров сепаратистов через процедуру местных выборов; прецедент об "особом статусе" станет поводом для раздувания сепаратистских настроений в других областях Украины.
Предложение: реализовать положения "Закона об особом порядке местного самоуправления…" на двухэтапной основе.
Первый этап – принятие закона о проведении с 1 января 2015 года эксперимента по децентрализации (суть: делегирование полномочий местных органов исполнительной власти – органам местного самоуправления) на территории четырех областей Украины (Донецкой, Луганской и, например, Кировоградской и Киевской).
Критерий отбора областей-участников эксперимента (кроме Донецкой и Луганской областей) – отсутствие на их территории государственной границы.
На втором этапе – реализовать принципы административно-территориальной реформы ("реформы Гройсмана") по польскому образцу на всей территории Украины.
4. Обеспечить постоянно действующий мониторинг на украинско-российской государственной границе и верификацию со стороны ОБСЕ с созданием зоны безопасности в приграничных районах Украины и РФ.
Предложения: ужесточение пропускного режима и контроля по всей линии границы; инженерно-техническое укрепление границы; внедрение систем технического мониторинга и защиты границы в режиме реального времени с участием ОБСЕ и представителей стран-участников Женевского процесса.
5. Безотлагательно освободить всех заложников и незаконно удерживаемых лиц.
Проблема: разночтение в списках, отсутствие единой общей базы данных пленных и лиц, пропавших без вести.
Предложение: создать единый координационный центр при ОБСЕ и делегировать ему функции формирования единого списка для одномоментного обмена по модели "все на всех" без каких-либо дополнительных условий. Этот центр должен также фиксировать все новые факты незаконного удержания людей.
Действующее законодательство предусматривает серьезное наказание за незаконное лишение свободы, кражу людей и работорговлю.
6. Принять закон о недопущении преследования и наказания лиц, в связи с событиями, которые имели место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.
Соответствующий закон принят Верховной Радой Украины и представляется адекватным (в редакции, поданной Президентом).
7. Предложить инклюзивный национальный диалог.
Предложение: расширить переговорную команду Минского процесса жителями Донбасса, обладающих представительским мандатом (местные депутаты, городские головы) в количестве не менее трех человек. Это позволит соблюсти принцип симметрии.
Параллельно с этим необходимо созвать всеукраинский Форум национального единства, который должен выработать объединительную платформу и нормы национального плана развития Украины.
Эти нормы должны быть приняты абсолютным большинством делегатов, не должны меняться в течение 3 лет и содержат набор эффективных санкций за нарушение условий.
Цель – объединить страну вокруг пакета антикризисных реформ.
8. Принять меры по улучшению гуманитарной ситуации на Донбассе.
Проблемы: наличие большого числа вынужденных переселенцев, отсутствие гуманитарных коридоров и невозможность восстановления жизнедеятельности и полноценной подготовки к отопительному сезону на Донбассе.
Нужно реагировать на эту угрозу незамедлительно по нескольким фронтам.
Необходимо обеспечить эффективную работу государственного Агентства по делам временно перемещенных лиц и государственного Агентства восстановления и развития Донбасса.
Работа этих ведомств должна быть подкреплена соответствующими государственными программами.
При посредничестве ОБСЕ, ООН и международных благотворительных организаций необходимо создание постоянно действующих гуманитарных коридоров и сети распределения гуманитарной помощи на местах.
9. Обеспечить проведение досрочных местных выборов в соответствии с Законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей".
Проблема: риск прихода к власти лидеров сепаратизма и лиц с криминальным прошлым.
Предложение: проведение 9 декабря 2014 г. выборов во всех районах Донецкой и Луганской областях при абсолютном контроле избирательного процесса широкой коалицией международных наблюдаталей в соответствии с действующим украинским законодательством. Организацию подготовки и проведения выборов осуществляет Центральная избирательная комиссия.
10. Вывести незаконые вооруженные формирования, военную технику, а также боевиков и наемников с территории Украины.
Предложение: конкретизировать данный пункт временным ограничением – все действия должны быть закончены к 1 ноября 2014 г.
11. Принять программу экономического возрождения Донбасса и восстановления жизнедеятельности региона.
Масштаб разрушений на Донбассе настолько велик, что решить проблемы восстановления и развития территорий можно только путем вынесения ее на международный уровень.
Предложение: не позже ноября 2014 г. провести Международную донорскую конференцию по восстановлению Донбасса и начать реализацию пилотных проектов по восстановлению в срок до 1 декабря 2014 г. Жилой фонд восстанавливается в первоочередном порядке.
12. Предоставить гарантии личной безопасности для участников консультаций.
Пункт Минских соглашений, не требующий корректировки.
13. Создание 30-километровой зоны безопасности. В течение суток с момента принятия данного меморандума отвод средств поражения калибром свыше 100 миллиметров от линии соприкосновения на расстояния не менее 15 километров с каждой стороны, в том числе из населенных пунктов, что дает возможность создать зону прекращения применения оружия шириной не мене 30 километров — зоны безопасности. При этом отвести на линии соприкосновения сторон артиллерийские системы калибра свыше 100 миллиметров на удаление их максимальной дальности стрельбы.
Предложение: объявить данную зону полностью демилитаризованной и обеспечить особый контроль за соблюдением условий со стороны миссии ОБСЕ и стран-участников Женевского процесса.
Это позволит улучшить гуманитарную ситуацию и облегчит доступ в густонаселенные районы Донбасса мирного населения и специалистов по восстановлению инфраструктуры.
Все приведенные выше предложения содержат общие предложения. Главное – необходимость повышения качества переговорного процесса и подписанных документов. Для этого переговоры должны продолжаться на трех уровнях.
Первый уровень– прямые переговоры между президентами стран-участниц Женевского процесса. Задача этого уровня – выработка принципиальных и окончательных решений.
Второй уровень – переговоры между министрами иностранных дел. Задача этого уровня – подготовка предложений и выработка дорожных карт для первого уровня.
Третий уровень – работа Минской контактной группы в расширенном составе. Задача этого уровня – беспрерывное общение сторон, обсуждение всех проблемных вопросов Донбасса и реализация на местах решений, принятых на верхних уровнях.
Второе предложение – создание эффективного органа мониторинга и арбитража в формате представителей ОБСЕ и стран Женевского процесса. Стороны обязуются принимать и исполнять решения, исходящие из этой группы.
В то же время, масштаб проблем мирного урегулирования и постконфликтного восстановления Донбасса настолько велик, что не вписывается в рамки указанных нормативных документов. Для скорейшей нормализации жизни необходимо также принять следующие дополнительные решения.
1. Инициировать создание международного трибунала по событиям на Донбассе (по аналогии с Международным трибуналом по бывшей Югославии).
Это необходимо для обеспечения принципа неотвратимости наказания, необходимости преследования реальных виновных в военных преступлениях, совершенных на Донбассе с 22 февраля 2014 г. и для объективной оценки всех участников конфликта.
2. Обеспечить безусловный возврат захваченной частной собственности, административных зданий и разработать механизмы компенсации за уничтоженное имущество.
Принципиально защитить имущественные права граждан и создать инструменты компенсации.
3. Ликвидировать долги.
Государство должно гарантировать всем гражданам Украины, проживающим на территории Донецкой и Луганской областей, ликвидацию всех долгов по заработной плате, выплате пенсий и пособий.
Также необходимо законодательно приравнять события, происходящие на территории Донецкой и Луганской областей с 22 февраля 2014 г., к форс-мажорным обстоятельствам для освобождения физических и юридических лиц от ответственности за несвоевременное выполнение гражданско-правовых обязательств (выплат по кредитам, налогам и т.д.).
4. Обеспечить порядок.
Реформа правоохранительных органов – назрела и является ключевой в сфере модернизации страны.
Государство должно обеспечить проведение радикальной реформы армии, милиции и судебной системы (возможно – по грузинском образцу).
При этом основой кадрового формирования правоохранительных органов новой Украины могут стать в том числе добровольческие батальоны.
5. Строить государство с человеческим лицом.
Одно из ключевых завоеваний Майдана – самоорганизация граждан и формирование эффективных общественных институтов. Государственное регулирование должно уйти из тех сфер, где оно не эффективно.
Максимальные полномочия и стимулы развития необходимо передать гражданским некоммерческим объединениям.
В части дерегуляции экономики – делегировать большинство вопросов лицензирования саморегулирующимся профессиональным объединениям. В части социальной политики – "открыть" все государственные учреждения (больницы, школы, детсады, социальные учреждения и т.д.) для волонтеров, создав законные основания для их работы и общественного контроля.
В части благотворительности – снять лишнее налоговое бремя одновременно с ужесточением ответственности за использование благотворительных организаций в преступных или корыстных целях.
6. Отстаивать Украину везде.
Необходимо в кратчайшие сроки провести международный саммит по вопросам безопасности Украины в рамках Женевского процесса.
Цель – выработать новые механизмы гарантий территориальной целостности Украины.
Также необходимо продолжать широкий экономический диалог и работать над выработкой зоны свободной торговли на территории от Лондона до Владивостока.
Реализация этих мер позволит не только завоевать доверие жителей Донбасса государственным структурам Украины, но дать реформаторский импульс всей стране, балансирующей сегодня на грани экономической и социальной пропасти.
Однако, ключевым фактором успеха мирного урегулирования должно стать национальное единство и согласие.
Для того, чтобы оно возникло необходима абсолютная открытость и работа по многим фронтам, включая "народную дипломатию".
Пока этого не происходит, доверия к процессу мирного урегулирования не возникнет. А следовательно, шансы на прочный и долгий мир уменьшаются.
Сергей Тарута, председатель Донецкой областной государственной администрации, для УП
