На островке свободы
2 квітня 2013 року Верховна Рада зняла з розгляду законопроект "Про порядок організації і проведення мирних зборів", який у попередньому складі парламенту отримав реєстраційний номер 2450, а серед громадських активістів отримав назву "більше трьох не збиратися".
Це сталося внаслідок численних акцій протесту українських громадських організацій, які не дали ані "помаранчевому", ані "біло-синьому" урядам ухвалити закон, який би обмежував свободу зібрань.
Але вже 18 квітня проект 2450 відродився наче Фенікс із попелу. Точніше, його в дещо відретушованому вигляді відродила Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства при президентові України. Уся різниця між проектом 2450 та проектом Ставнійчук, радниці президента, голови Координаційної ради, полягає лиш у тому, що перший документ визначає, що повідомляти про мітинги треба за 2 дні, а другий – за 48 годин.
Одразу ж міністр внутрішніх справ Захарченко закликав Раду негайно ухвалити цей проект.
Така нетерплячка представників влади зрозуміла. Адже їм вкрай потрібен законодавчий акт, який би докладно регламентував дії організаторів та учасників мирних зібрань. Тобто, визначав, що і як громадяни мають, або не мають права робити під час мітингів, за скільки часу повідомляти про своє зібрання. І, звичайно, краще, аби громадяни ходили строєм. Наукоподібно це називається "визначеність". Тоді нас легше буде контролювати й притягати до відповідальності за порушення встановленого законом порядку.
Між тим в Україні існують системні порушення свободи мирних зібрань.
Учасників зібрань затримують, мітинги забороняють рішенням судів, а місцеві органи влади й досі використовують законодавство СРСР та періодично продукують "рішення", які обмежують право на мирні зібрання. Порушення свободи зібрань визнав і Європейський суд зі справ людини у своєму рішенні щодо справи "Вєренцов проти України". У цьому ж рішенні європейський суд показав і шляхи виходу із цієї ситуації: "реформування законодавства та адміністративної практики" щодо свободи зібрань в Україні.
Ну, ми й самі розумні. Ми теж давно дійшли такого ж висновку. Наприклад, коаліція "За мирний протест!", ЗМП, яка об'єднує 130 всеукраїнських та регіональних громадських організацій? успішно оскаржує в судах неконституційні рішення місцевих влад, представляє інтереси організацій, яким заборонили мітинги й активістів, яких затримали, проводить круглі столи за участю суддів та міліцейських чинів, де поширює практику Євросуду стосовно свободи зібрань.
Але справжній прорив, звичайно, відбудеться лише тоді, коли свобода зібрань буде надійно гарантована на законодавчому рівні.
І ось тут починається найцікавіше.
І серед українського громадянського суспільства, і серед парламентаріїв існує дискусія на тему, чи потрібен в Україні спеціальний закон про мирні зібрання.
Тут одразу треба обмовитись, що спеціальний закон про зібрання, який визначить порядок організації та проведення зібрань, та законодавство про свободу зібрань – різні речі.
Законодавство про зібрання включає в себе положення багатьох різних законів, які стосуються мітингів і демонстрацій: Кодексу адмінсудочинства, Кодексу про адміністративні правопорушення, законів про міліцію, про місцеве самоврядування, про свободу совісті, про вирішення трудових конфліктів, про "санітарно-епідемічне благополуччя" тощо.
Щодо того, що необхідно реформувати законодавство, розбіжностей немає.
А от чи потрібен спеціальний закон?
Представники виконавчої влади, передусім міліції, безапеляційно стверджують, що спецзакон потрібен, він одразу ж вирішить усі проблеми.
Серед представників громадянського суспільства є різні думки: від того, що спецзакон дасть у руки владі законодавчий дубець, за допомогою якого вона розганятиме небажані мітинги – до того, що спецзакон потрібен, але такий, який би не звужував існуючі рамки свободи зібрань в Україні, а навпаки – розширював.
Спробуємо в межах статті викласти основні аргументи сторін цієї дискусії.
1. Існування спеціального закону про мирні зібрання – європейська норма
Це не так. Серед європейських експертів теж існує дискусія на тему, чи потрібен спецзакон. "Західна" точка зору полягає в тому, що закон про зібрання в кожній європейській країні, і в Україні в тому числі, уже є. Це – Конституція і європейська Конвенція про захист прав людини, положення якої докладно роз'яснюються в рішеннях Євросуду. Будь-який спецзакон – це обмеження права. І в багатьох європейських країнах, як-от Норвегія, Великобританія, Ірландія, Швейцарія, спеціальних законів про зібрання немає.
І взагалі, філософське значення поняття "свобода" полягає в тому, що реалізувати свободу, у тому числі й свободу зібрань, і свободу слова, і свободу совісті, має бути так само легко, як випити склянку води.
"Східний" підхід полягає в тому, що раз влада порушує конституційні та конвенційні норми щодо свободи зібрань, то необхідно ухвалити закон, який би обмежував сваволю.
Але закони ухвалює й застосовує сама влада. І ми бачимо приклади наших найближчих сусідів, Росії, Білорусі, Азербайджану, де ухвалено спецзакони, які загалом відповідають європейським принципам свободи зібрань.
Ось думки європейських експертів. Ніл Джарман, голова Ради експертів ОБСЄ з питань свободи зібрань: "Специфіка цього регіону (СНД) полягає в тому, що ухвалені закони тут працюють радше на обмеження". Майкл Гамільтон, Центральноєвропейський університет: "Навіть у тих країнах, де є добрий закон на папері, практика часто буває іншою. Ті, хто побоюється, що закон може бути використано проти суспільства, мають для того підстави".
І, насамкінець, варто згадати ще один аргумент прибічників спецзакону, мовляв, рішення Євросуду в справі "Вєренцов проти України" вимагає від України ухвалення такого акту.
Але Євросуд говорить про законодавство, а не про спецзакон. Ось як це прокоментував Джарман: "Ухвалення закону – це одна з опцій, але вона не є обов'язковою".
2. Ухвалення спецзакону припинить практику затримань учасників мирних зібрань
Тут усе з точністю до навпаки. В українському законодавстві існує стаття 185-1 КУпАП, яка передбачає покарання за "порушення порядку організації й проведення зборів". Проте самого "порядку" у законодавстві немає.
Євросуд указав, що сьогодні затримання громадян за цією статтею є порушенням 7-ї статті Євро конвенції, "Ніякого покарання без закону". Якщо ж з'явиться спецзакон, тобто з'явиться "порядок організації й проведення зборів", – такі затримання стануть законними, і ми вже не зможемо їх оскаржити ні в національних, ні в європейських судах.
Поки що судова статистика щодо застосування статті 185-1 КУпАП така.
За даними МВС, 2012 року в різного роду масових заходах взяли участь 94,602 тисячі громадян, до українських судів надійшло 255 протоколів про порушення цієї статті. 88 протоколів були одразу ж повернуті до міліції через неналежне оформлення.
Зі 167 розглянутих справ лише 70 завершились накладенням адмінстягнення: 35 – попередження, 28 – штраф, 7 – адмінарешт. За відсутністю події й складу порушення було закрито 39 справ, дані Державної судової адміністрації, ДСА.
Маємо таку статистику, тому що міліція за відсутності спецзакону неспроможна сформулювати в протоколах та довести в судах "порушення порядку організації та проведення зборів".
Очевидно, що у випадку існування спецзакону ця статистика значно збільшиться.
3. Спецзакон припинить практику ухвалення органами місцевого самоврядування рішень, які обмежують свободу зібрань
Тут знову ж усе навпаки. Ухвалюючи свої "рішення", місцеві чиновники користуються 38-ю статтею закону про місцеве самоврядування: "До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: …вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів".
Поки що єдиним законом про свободу зібрань в Україні є Конституція. А вона говорить, у 92-й статті, що права, свободи та обов'язки громадян визначаються законами, а не актами органів самоврядування. Тобто, закон – Конституція забороняє цим органам встановлювати час, місце мирних зібрань та термін повідомлення.
У випадку ж ухвалення спецзакону ці рішення враз стануть законними. І ми навіть оскаржити їх не зможемо.
4. Спецзакон обмежить підстави для заборон та змінить негативну судову статистику щодо мирних зібрань
2012 року статистика була така. Відбулося 235,7 тисячі масових зібрань, дані МВС. Місцеві влади подали до судів 414 позовів про обмеження свободи зібрань. З них повністю чи частково задоволено 349, дані ДСА.
Підстави, якими користуються суди для заборони зібрань, є в 39-й статті Конституції. Це – інтереси національної безпеки, громадського порядку та охорона прав інших людей. Українські суди полюбляють фантазувати, особливо на тему забезпечення прав людей, які не беруть участь у мітингах. І забороняють на цій підставі будь-що.
Але Конституція – закон прямої дії. До того ж – акт вищої юридичної сили. І яке б не було наше бажання обмежити в спецзаконі фантазії судів, вони продовжуватимуть свою творчість на основі Конституції. Статистика не зміниться.
Більше того, статистика заборон мирних зібрань погіршиться у випадку ухвалення парламентом проекту Ставнійчук. Адже цей проект пропонує встановити термін повідомлення про мітинги в 48 годин, на відміну від теперішньої практики, коли організатори повідомляють владу за день або за кілька годин до зібрання.
5. "Спецзакон унеможливить інциденти, подібні до того, що відбувся 18 травня під час мітингу опозиції в Києві", – міністр Захарченко
Тут, власне, і говорити нема про що. Провокації й бездіяльність міліції не мають жодного відношення до закону про зібрання. Міліція вже має достатню законодавчу базу для того, аби не допустити порушень громадського порядку й під час мітингів, і поза ними.
6. Існує небезпека, що проект спецзакону під час розгляду в парламенті буде перероблений таким чином, що стане законом про несвободу зібрань
Це – справді великий ризик.
І є ще один ризик: ми не можемо знати, підпише президент ухвалений парламентом закон, чи поверне його із власними зауваженнями. І не знаємо, які це будуть зауваження.
Випускаючи джина із пляшки, тобто вносячи проект спецзакону до Ради, варто всі ризики зважити. Бо наступний раз міркувати на цю тему нам уже доведеться в міліцейському мавпятнику.
Отже, найкращим шляхом для законодавчого забезпечення свободи зібрань була б відсутність спецзакону й зміни до законодавства, яке стосується мирних зібрань. Тобто, зміни до КУпАП – скасування статті 185-1; до КАСУ – спеціальні терміни для розгляду апеляцій на заборони мітингів; до закону про місцеве самоврядування – пряма заборона обмежувати свободу зібрань, та інше.
Проте є два моменти.
1. Ми не можемо зупинити законотворчу сверблячку виконавчої влади, яка безперервно вносить нові й нові проекти спецзаконів на заміну відхилених.
2. Є великі сумніви щодо того, що необхідні зміни до законодавства будуть ухвалені, якщо вони не будуть у пакеті зі спецзаконом.
Тому низка громадських організацій розробила й вручила комітетові із прав людини свій проект.
Основні його параметри: відсутність будь-яких обов'язків організаторів і учасників мирних зібрань понад ті, які визначені Конституцією; законодавче закріплення повідомлення про зібрання в будь-який момент до початку зібрання – того порядку, що існує зараз де-юре й де-факто; гарантії спонтанних зібрань; заборона "автоматичних" заборон – це коли суди забороняють геть усім, і мертвим, і живим, і ненародженим, збиратися в певному місці, наприклад, біля Генпрокуратури.
Втім, схоже, що парламентський комітет із прав людини надає перевагу провладному законопроектові.
Що ж, значить, усе починається знову.
P. S. Російський колега, правозахисник Юрій Джибладзе якось сказав: "У вас в Україні ситуація зі свободою зібрань на порядок краща, ніж у Росії". І потім додав: "На два порядки".
Свобода зібрань для українців – не якесь абстрактне право. Це – найефективніший і, мабуть, єдиний спосіб для нас захистити свої соціальні й громадянські права.
І ще – це спосіб змінити Україну.
Українське громадянське суспільство сильніше, ніж громадянське суспільство Росії. І нам удалося поки що зберегти невеликий острівок свободи. Нам із цього острівка немає куди плисти далі.
І нам нічого більше не залишається, як цей острівок боронити.
Володимир Чемерис, Інститут Республіка, експерт коаліції "За мирний протест!", спеціально для УП
