Строгий визовый режим
"Закон як дишло – куди повернеш, туди і вийшло", – виявляється, цього добре знаного в Україні підходу не цураються й представники консульств країн-членів ЄС, коли йдеться про імплементацію норм та положень Візового Кодексу ЄС на практиці.
Поява Кодексу у 2010 році, що прийшов на зміну Спільним консульським інструкціям, була покликана гармонізувати візові вимоги країн ЄС, запропонувавши потенційним заявникам низку прогресивних норм та положень.
Втім, як це часто буває, на практиці з’ясувалось, що окремим положенням Кодексу бракує чіткості, що уможливлює їх різні трактування, а відсутність чітких механізмів застосування деяких норм зменшує загалом позитивний потенціал документу.
Напевно саме через неоднозначний характер доробку, відсутність відповідальності за недотримання закладених норм чимало консульств ЄС нехтують прогресивними, з точки зору інтересів заявників, принципами Кодексу, віддаючи перевагу внутрішнім інструкціям.
Третій рік імплементації Кодексу та незначний його позитивний вплив на спрощення візових вимог країн ЄС, спонукає до необхідності ревізії з відповідним коригуванням його ключових норм.
Власне, чому прогресивні положення Кодексу не спрацьовують повною мірою?
Які "білі" плями документу дають можливість консульствам трактувати візове клопотання на свій розсуд?
Чи можливо взагалі досягти задекларованого спільного підходу до візової процедури, та які саме положення потребують доопрацювання, з огляду на їх неефективність?
На межі між безпекою та правами людини
Створення ВК відбулось на межі двох систем права – Шенгенського, що визначає права осіб на пересування, та внутрішнього законодавства суверенних країн, за яким держава може відмовити іноземцю у в’їзді на свою територію.
Дана суперечність позначилась на більшості норм ВК і сьогодні Кодекс залишає достатньо місця для запровадження власної практики кожною з країн ЄС. Причому – від зрозумілої та доступної до складної та непрозорої.
Підтверджують дану тенденцію і результати громадського моніторингу "Європи без бар’єрів", що вказують на наявність консульств з щедрими показниками виданих багаторазових віз – Угорщина, Естонія, Польща, Словаччина. І з дуже скромними – Данія, Італія, Чехія.
В той же час існують випадки, коли країна вирішує видавати лише багаторазові візи, як от Словенія чи не шенгенська Британія.
Якщо брати до уваги співвідношення кількості багаторазових та довгострокових віз, то збалансований підхід демонструють Угорщина, Франція, Польща.
В інших країнах фіксується широка "вилка" між даними двома взаємопов’язаними характеристиками віз. От наприклад Іспанія та Італія, що є однаково популярним напрямком для українських заявників, мають відчутну різницю у кількості відмов та у питанні термінів розгляду документів.
Відсутність єдиної практики імплементації Кодексу підтверджується також і офіційними даними, що наводить ЄС.
Втім, як виявилось, там можуть помилятися. Минулого року Іспанія, Латвія, а цього року і консульство Чеської Республіки вказали на суттєві розходження реальних даних, зокрема у частині рівня відмов, з тими, що оприлюднені офіційними джерелами ЄС.
Та консульства не поспішають вдаватись до перевірки та удосконалення власної бази даних на загальноєвропейському рівні, як і не поспішають до конструктивної співпраці з представниками громадянського суспільства України. У результаті, чимало консульств стають заручниками власної закритості, що унеможливлює удосконалення їхньої роботи.
Візова апеляція: як працює механізм захисту?
Після вступу у дію положення ВК, що стосується процедури апеляції у випадку відмови, багато хто очікував настання ери справедливості у відносинах консульство-заявник.
Та спостереження за практичним втіленням даної норми спонукають до висновку: механізм апеляції неефективний. Існує необхідність перегляду дії даної норми з відповідним внесенням коректив до ВК.
Проблема полягає у тому, що дана норма регламентується національним законодавством країн-членів, яка у практичному застосуванні містить суттєві відмінності у кожному окремому випадку.
Апеляція застосовується рідко, адже заявник, що отримав відмову, потребує чималих коштів та витримки – щонайменше кілька місяців очікування та орієнтовно 100-300 євро на підготовку документів. Із залученням адвоката, що збільшує шанси на одержання позитивного результату, і всі 500-600 євро.
Минулого року Іван здійснив свою мрію – успішно склав іспити і вступив до Технічного університету в Ліберці, Чехія. Факт вступу був підтверджений університетом, разом із готовністю надати молодому науковцю гуртожиток на час навчання.
До документів було додано довідку про несудимість, довідку про фінансову забезпеченість на час навчання та інші документи, але хлопець отримав… відмову.
Ця ситуація не зламала хлопця, який вже цього року вирішив спробувати долю ще раз, вдруге вступивши до того ж вишу. Втім, як і минулого року, візу Івану не дали!
Що ж змусило консульство країни два рази відмовити хлопцю?
Виходячи з наданих установою обґрунтувань, першого разу на заваді стала мова. Мовляв, Іван недостатньо добре володіє чеською. Працівників консульства не засмутив той факт, що хлопець успішно склав іспит чеською за напрямком "Кінематика, динаміка, статика та опір матеріалів"…
Другого ж разу Івана запідозрили у тому, що він не на навчання збирається, а прагне до Чехії за покликом серця, до своєї дівчини…
В іншій історії фігурує молода жінка – Яна, якій також двічі відмовили у довгостроковій візі. Два роки тому Яна вийшла заміж. Її чолові вже сім років цілком легально проживає у Чехії, маючи офіційну роботу та житло.
Цікаво, що обґрунтування першої відмови зводились до того, що дівчина хоче не лише навчатись в Чехії, але й працювати – справа в тім, що в якості мети поїздки дівчина вказала "навчання".
Коли ж дівчина попросила візу з огляду на те, що її чоловік проживає в Чехії, на неї знову чекала відмова. Цього разу виникли підозри, що вона збирається не до чоловіка, а на навчання.
Що робити цим людям, що витративши час та гроші на розгляд їх справ Міністерством внутрішніх справ відповідної країни, отримали негативне рішення?
Чи можна сподіватись на об’єктивний та справедливий розгляд справ інстанцією, що за своєю суттю є правоохоронною установою, а не правозахисною?
Що робити талановитому хлопцю Івану та молодій сім’ї, які не можуть довести свої наміри – легально навчатись чи то жити разом у законному шлюбі?
Чому принцип апеляції країн зі знаною і відпрацьованою правовою традицією базується на відсутності змагальності сторін, обмеженого доступу постраждалої сторони до розгляду її справи, закритого процесу прийняття рішення, відсутності незаангажованого органу, що міг би розглядати апеляції та укладати рішення?
І один на візовому полі воїн
Ще складнішою є ситуація, коли йдеться про порушення, що стосуються видачі віз із затягуванням терміну розгляду, коли необхідність поїздки втрачена.
Хто несе відповідальність за втрачені квитки, зірвані ділові поїздки? Куди звертатись, якщо заявник має всі підстави для отримання багаторазової річної візи, а отримує багаторазову на три дні?
Чому у Кодексі не передбачено відповідальність за порушення його норм?
Чи довелось би іншому постраждалому від вільного трактування норм одержання багаторазових/довгострокових віз – пану Віктору – кілька місяців домагатись бодай роз’яснення від консульства Італії, чому йому та його дружині після двох річних віз, використаних без жодних порушень, наступну дали лише на кілька місяців.
Не спрацювала і пільга, передбачена Угодою про спрощення оформлення віз, за якою він та його дружина мають право на пільгове одержання віз.
Не вплинуло на рішення консула і те, що донька заявників цілком легально проживає в Італії, маючи роботу та сплачуючи податки. Незрозумілим для консульства виявилось природне право батьків бачитись з донькою частіше, ніж один раз на рік.
Маючи добру англійську мову, наполегливість та бажання скористатись своїми правами, пан Віктор писав листи до посольства та консульства Італії, до МЗС України, до Європейської Комісії, особисто комісару Євросоюзу з питань внутрішніх справ Сесілії Мальмстрьом, щоб дізнатись, чому норми, розроблені та ухвалені ЄС, не виконуються?
Як і у багатьох інших випадках, людей вражає факт недотримання Євросоюзом тих принципів, з якими власне і асоціюють країни-члени ЄС.
Наведений приклад підтверджує необхідність юридичного закріплення норми, яка автоматично гарантує право заявникам з відповідною позитивною візовою історією отримувати довгострокові багаторазові візи, що наразі покладена на добру волю консульських установ.
"Білі" плями Візового Кодексу: від труднощів біля консульства до проблем на кордоні
Для ілюстрації наступного "пробілу" регулятивних норм Кодексу може слугувати візова історія кожного, хто звертався за візою. Йдеться про проблему додаткових документів.
Як Кодекс, так і Угода, спрямовані на спрощення переліку документів та їх уніфікацію, однак на практиці відбувається все інакше.
У статті 14 Кодексу зазначена необхідність подачі документів, що підтверджують мету візиту, перелік яких відомий. Однак під час клопотання може з’явитись потреба в інших документах, що загалом мають підтверджувати наміри заявника повернутись додому.
Саме цей перелік додаткових документів може стати неприємним сюрпризом для заявника, що з моменту появи сумнівів щодо його наміру повернутись, стає заручником паперової тяганини.
У цьому переліку можуть з’являтись різні вимоги – від довідки з податкової до оригіналу трудової книжки.
Таким чином, відсутність внесення змін до даної статті залишатиме перелік додаткових документів потенційно невичерпним та залежатиме від політики конкретних країн та консульських установ.
Не менш важливою є необхідність внесення до Кодексу уточнень щодо застосування багаторазових віз з множинними цілями візиту.
На початку цього року через відсутність чіткого регулювання використання таких віз постраждали українські громадяни, що мали діючі багаторазові шенгенські візи, видані польським консульством, яких затримали на території Німеччини.
Анулювання віз, приниження та відчуття беззахисності – це те, що на собі відчули українці, коли в одному випадку їхали відвідати рідних, що проживають легально у Німеччині, а у другому – коли їхали до цієї країни з туристичною метою.
Виникає питання: чому пан Віктор зі Львова, що у січні цього року їхав до брата на хрестини до Німеччини з діючою шенгенською багаторазовою візою, був зупинений німецькою поліцією, добу провів під вартою, отримавши гіпертонічний криз, змушений був повернутись додому?
Розробники ВК не передбачили цілком природну ситуацію, що у близько 400 тисяч українських власників багаторазових віз, впродовж певного часу з’явиться потреба у поїздках до країн ЄС, окрім тієї, що була видана на початку.
На ці та інші нечіткі та неоднозначні положення ВК мають звернути увагу відповідні інституції ЄС. Некоректне та двояке трактування окремих норм Кодексу не лише негативно впливає на правовий імідж самого ЄС, нівелюючи міжнародні та двосторонні домовленості, зменшуючи вагу політики "візового спрощення" та "лібералізації", але й, що найголовніше, ускладнюють життя тисячам українським законослухняних громадян, поїздки яких є взаємовигідними для обох сторін.
Ірина Сушко, Громадська ініціатива "Європа без бар’єрів", для УП
