Кто отзовет депутата?
Відкликання депутата Верховної Ради поряд зі зняттям його недоторканності нині є чи не найболючішим питанням у взаєминах представника народу із самим народом.
І якщо вирішення самими ж депутатами питання зі зняттям із себе недоторканності нагадує відомий жарт Марка Твена "нема нічого легшого, ніж кинути палити, – я це робив добру сотню разів”, то з відкликанням депутата все виявляється значно складнішим.
Може, саме тому так легко, особливо перед виборами, усі політичні сили навипередки обіцяють, що як тільки настане слушна пора, вони нарешті знімуть ту саму прикру для народу недоторканність.
Яку, між іншим, можна доволі легко вернути до справедливості, дещо підправивши трьома сотнями голосів частину третю статті 80 Конституції (скажімо, доповнивши її положенням – "за винятком затримання на місці скоєння злочину", – як це й робиться в цивілізованих країнах).
А от про відкликання депутата, якось ніби соромлячись, усі дружно мовчать.
І це, справді, непросто. Нинішнє законодавство не має жодного правового механізму не те що відкликати депутата, – а притягнути його до будь-якої відповідальності – хоч кримінальної, а хоча би й адміністративної.
Ні Кодекс України про адміністративні правопорушення, ні Кримінальний кодекс жодним словом не згадують про те, що депутат може бути покараним за діяння, шо не відповідають його статусу. Апофеозом неприступності особи депутата стала його депутатська недоторканність.
А за що відкликати?
Тим часом, як бути з депутатом-неробою або прогульщиком, який не бере участі в засіданнях Верховної Ради, ухиляється від роботи у своїй депутатській фракції чи комітеті, ігнорує своє право законодавчої ініціативи – не пропонує ніяких законопроектів чи поправок та пропозицій до них, не звертається із депутатським запитом чи зі зверненням до властей у захисті своїх виборців.
Якого, обраного від округу чи ніби прикріпленого до нього фракцією, ніхто в очі там не бачив...
Таких депутатів у Верховній Раді нині добра третина. Щонайменше. Бо якщо до питання "бере участь?" додати чисельний показник, за яким починається поняття "брати участь" (скільки, скажімо, засідань парламенту можна пропустити, щоб це означало, що депутат бере в них участь?), то таких депутатів набереться чи не половина конституційного складу Ради.
А що робити з депутатом-перебіжчиком з одних політичних окопів до інших? Коли, власне, він обрався лише через те, що завзято та щиро опонував іншій політичній силі (і не просто сварив, а геть непристойно "лаявся на чужаків")?
А тепер знайшов притулок серед тих самих "бандюків", котрих ще рік тому немилосердно кляв і бив себе в груди їх усіх пересаджати. То як із таким бути?
А як бути з депутатом, який перешкоджає роботі Верховної Ради – блокує трибуну, обезструмлює залу, запускає димові шашки поміж рядів крісел своїх колег, глушить їх вуха сиреною, гамселить ближнього до крові, не соромлячись телекамер, ламає стільці, вириває мікрофон у спікера, жбурляє в нього яйцями?..
Як із такими депутатами бути?
Імперативний мандат, але ... для народу?
Небездоганним у ряді питань, що автоматично як зразок переносяться на український ґрунт, є європейське виборче право.
Скажімо, не зовсім послідовною щодо демократичності вибору є обрання депутатів за відносною більшістю, оскільки, зрозуміло, представником народу в такому випадку може стати обранець геть мізерного числа активних виборців округу із далеким до бажаної підтримки їх половиною (ба, навіть і чверті). Другий тур тут стає дуже істотним.
Що стосується відкликання депутата, то, по-перше, європейське виборче право покладає відповідальність за "якість" вибору на самих виборців (що цілком логічно, коли самі виборці й висувають своїх кандидатів у депутати, а далі й голосують за своїх висуванців).
А по-друге, європейський виборець навіть гадки не має, що депутат вестиме себе так, що його слід відкликати.
Але тут усе якось не так. Як відкликати депутата за пропорційної системи та обраного за закритими партійними списками? Як відкликати з парламенту представників партії? По одному чи усіх разом?
Чому мажоритарників можна відкликати у той же спосіб, що й обрали, а їх ніби рівноправних за мандатом колег, обраних за партійними списками, вже так не вийде? Але ж тоді – як?
Європейці собі вирішили, що депутат парламенту, незалежно від того, у який спосіб його обрано, має бути представником від усього народу, а тому його не може бути відкликано.
Цей європейський стандарт і вирішив питання, коли вітчизняні депутати вирішували долю імперативного мандата у проекті нової Конституції. Вирішили – не відкликати, а перекласти вину на народ: "очі бачили, що вибирали". Отож, ждіть тепер нових виборів.
До речі, закон про відкликання депутата був прийнятий за рік до прийняття Конституції одним і тим же складом парламенту і пробув у чинності до 2001 року, коли самі ж депутати, але вже наступного скликання, підправили свій "невідкликаний" статус новим законом.
Гірка ж правда полягає в тому, що якщо виходити з того, що депутатський мандат просто викуплено, – тобто у тутешніх прикрих реаліях депутатська діяльність є звичайною комерційною діяльністю, – і тепер власник цього товару сам йому й хазяїн, а отже, самий і вирішує, як користуватися цим набутим добром, – то питань щодо якихось там зобов’язань, власне, й бути не може...
Передвиборна програма – заохочувальна агітація чи публічне зобов’язання?
Проглядаючи конституції та закони про вибори до парламенту в Європі, ви не знайдете там поняття програм та узаконених обіцянок кандидатів у депутати. У них це зветься просто й лаконічно: передвиборна агітація. І як ви впливатимете на вибір громадян – то ваша проблема, але в межах звичайної агітації та в допустимих законом рамках як заохочення до вибору.
І саме в такому статусі та саме тому ця агітація у них не може нести характеру публічного договору, оскільки, в такому разі, за невиконання взятих на себе зобов’язань кожна із сторін договору має відповідати. І це логічно.
В Україні яка тільки локшина не вішається на довірливі вуха виборця.
Законодавець безоглядно ввів в законодавство термін "передвиборна програма" без будь-яких зобов’язальних особливостей та ніяк не турбуючись про її правовий статус. І вже доволі скоро забуваються передвиборні "кроки назустріч людям", а той, хто обіцяв крокувати, крокує собі далі зовсім не в той бік.
Отже, сприйняття суті передвиборних програм для виборця полягає в тому, щоб надати цим програмам статус публічного договору і постійно тримати на контролі обіцяне публічно як правовий предмет цього договору.
Якщо ні, то давайте не морочити виборцеві голову так завзято, що це не просто агітація, як це робиться в цивілізованому світі, – а аж програма. За яку, на диво тій же Європі, можна не відповідати.
В ідеалі, якщо українці вже такі особливі, передвиборна програма політичної партії має включати визначення строків, ресурсів, виконавців та у вигляді кількісних показників поточну програму і план законодавчих ініціатив щодо способу виконання цієї програми, зорієнтованих на чинний державний бюджет та на державну програму розвитку України на період повноважень Верховної Ради чергового скликання.
Передвиборна програма партії та окремо кандидата в депутати може бути виключно їх публічним зобов’язанням у відповідності з Цивільним кодексом України в частині, яка стосується зобов’язального права суб’єктів цивільних відносин, та Кодексу адміністративного судочинства України в частині, що передбачається для публічно-правового спору стосовно виконання делегованих повноважень за результатами виборів.
І якщо зобов’язання – то і відповідальність. А так – обіцянки-цяцянки?..
Клятвопорушники
Попри не зовсім визначений правовий статус прийняття присяги, який, дещо плутаючись у трактуванні (це обов’язок чи обіцянка?), ніяк не можуть довести до толку вітчизняні правники, – ця свого роду клятвена процедура доволі широко застосовується на практиці.
Складають присягу державні службовці, судді, народні депутати і навіть члени виборчих комісій. А президент аж приводиться до присяги.
Та складення присяги по-різному позначається на відповідальності носіїв такого статусу. З усіх заприсяжених лише державні службовці за законом та судді за Конституцією позбавляються своєї посади у разі її порушення.
Питання до авторів Основного Закону: як так сталося, що президент і народні депутати, які урочисто клянуться Українському народові виконувати покладені на них обов’язки, не несуть відповідальності за порушення присяги?
Так, у переліку причин, за яких достроково припиняються їхні повноваження (статті 81 та 108 Конституції), немає умови порушення присяги.
Навіть усунення президента в порядку імпічменту не мотивується просто порушенням присяги, а дещо лукаво – "у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину" (стаття 111).
Отже, якщо вже ви взялися клястися своєму народові, і про це зазначено в Конституції чи в законі, буде цілком справедливо за недотримання складеної присяги нести відповідальність. І сувору.
Що стосується народних депутатів, достатньо ввести в цивільне законодавство відповідальність за порушення присяги через відмову їм у праві на мандат, отриманий за вибором народу та на підставі складеної і скріпленої власним підписом присяги.
А чим є труд депутата?
Не менше питань викликає так звана трудова діяльність депутата. Наскільки виконання повноважень народного депутата є його трудом? З точки зору Кодексу про працю – не зовсім, з моральної точки зору та відповідальності перед народом – безперечно.
Але у кожному випадку, якщо така діяльність депутата оплачується, то саме винагорода за неї і є головним критерієм того, що вона таки є трудом. А отже, мають ніби бути договорні відносини між роботодавцем (народ?) та працівником-депутатом, а далі й умови чинності договору та його можливе розірвання у разі невиконання сторонами закладених зобов’язань.
Тим часом ціла глава закону про статус народного депутата присвячується гарантіям його трудових прав з посиланням, зокрема, на чинний Кодекс законів про працю. Цим законом названі права та їх гарантії детально й доволі прискіпливо обумовлюються, щедро додаються пільги. І жодного слова про власне самі трудові обов’язки та гарантії їх виконання вже з боку депутата.
Як насправді вибудовуються трудові відносини в діяльності народного депутата і в який спосіб це здійснюється – залишається загадкою.
Якщо, скажімо, у переліку обов'язків згаданим законом значиться додержання депутатом вимог трудової дисципліни, то що собою являє така дисципліна, яким чином і ким вона простежується без насправді укладеного трудового договору?
А як та хто притягує депутата до відповідальності за неналежне користування ним тими самими гарантованими йому трудовими правами? Про несплату за пропущене пленарне засідання ми чули. Але – на підставі чого вживаються такі санкції і де це прописано?
Ні сам закон про статус депутата, ні закон про парламентський регламент не містять жодного натяку на якісь трудові відносини депутата при виконанні ним узятих на себе під присягою обов’язків.
До речі, а чи є особисте голосування депутата, що значиться законом у переліку обов’язків, його трудом? Якщо так, то на якій підставі він отримує винагороду за те, що за нього голосують інші?
То як відкликати?
На жаль, відкликання депутата неможливо.
Чинне законодавство не містить норм, на підставі яких народний депутат може бути відкликаним зі своєї посади в тому розумінні, як того справедливо хоче виборець, коли депутат такої кари справді заслуговує.
Тим часом підставою для ініціювання питання про відкликання народного депутата могли би бути:
1) невиконання ним передвиборних зобов’язань,
2) порушення присяги,
3) грубе порушення трудової дисципліни.
Наскільки відкликання депутата може бути замінененим позбавленням його депутатського мандата в судовому порядку, – це цілком залежить від самих законодавців, яким залишається тільки внести відповідні зміни до законів.
І – дещо від нас. Яким треба дуже настояти на цьому...
Сергій Каденюк, для УП
