А был ли мальчик? И ли кое-что о выполнении приоритетов Повестки дня ассоциации Украина-ЕС
Днями серед політиків та дипломатів активізувалися публічні заяви стосовно перебігу європейської інтеграції України та політичного поступу в цьому напрямі. Пролунали доволі контроверсійні оцінки стосовно чи то прогресу, чи то регресу євроінтеграційного руху країни.
Так, Юлія Тимошенко, якій попри прокурорську тяганину таки вдалося потрапити до Брюсселя, зустрілася з комісаром Євросоюзу з питань розширення Штефаном Фюле. Під час цієї зустрічі вона заявила, що переконалася у "симуляції європейського вибору" офіційним Києвом.
Українська опозиціонерка згадала Порядок денний асоціації (ПДА) Україна-ЄС, який українські посадовці вже давно не цитували, та вказала, що з 70 пунктів відповідного документу було виконано лише 7.
На відповідну тезу одразу з’явилася реакція з боку українського МЗС. Заступник глави відомства Павло Клімкін завив, що Україна "працює над виконанням всіх пріоритетів і не займається шкільною арифметикою".
На його думку, єдина варта довіри оцінка виконання ПДА з'явиться в травні за підсумками спільного обговорення документа Радою співробітництва України та ЄС.
Пролунали й інші заяви. Керівник департаменту європейської інтеграції Василь Філіпчук зазначив, що результати оцінки ПДА ще не готові. Однак, якщо оцінювати "формальні критерії, ми виконали не менш ніж 60% ПДА".
При цьому він розкритикував громадський моніторинг виконання ПДА, який здійснюється з боку консорціуму неурядових аналітичних центрів, стосовно вибору тих чи інших пріоритетів документу для оцінки їхньої реалізації.
Як керівник цього громадського експертного моніторингу, автор мусить відповісти на ці твердження. Спробую коротко роз’яснити, чому експерти дійшли висновків про досить скромне виконання реформ ПДА з боку української влади.
Автор також спробує, як і пан Клімкін, уникнути "шкільної арифметики" та говорити якомога конкретніше: які реформи виконано, які ні; в яких сферах поступ є, а в яких – немає.
Трохи нескладної теорії
Вважаємо, що успішність будь-якої євроінтеграційної політики полягає не в твердженнях та деклараціях про європейський вибір, а в банальному слідуванні принципам та цілям цієї самої політики.
Майбутня Угода про асоціацію між ЄС та Україною має визначити формат двосторонніх відносин у середньостроковій перспективі. На заміну Плану дій Україна-ЄС на 2005-2008 роки, термін чинності якого був продовжений ще на один рік і завершився у 2009, уряд поклав якісно новий документ – Порядок денний асоціації (ПДА).
Цей документ, ухвалений сторонами 24 листопада 2009 року, є практичним інструментом співробітництва між Україною та ЄС.
Порядок денний асоціації визначав і визначає ключові пріоритети реформ, про які так багато говориться. Цим реформам Україна має приділити увагу задля того, щоб повною мірою скористатися можливостями поглибленої співпраці, яку передбачатиме майбутня Угода про асоціацію.
Серед таких напрямів політики – політичний діалог, економічні, безпекові, екологічні пріоритети, дотримання прав людини, розвиток медіа.
У виборі пріоритетів Порядку денного асоціації, які були проаналізовані, якраз і немає жодних секретів. Їх ще у позаминулому році спільно обрали вітчизняний уряд та ЄС.
Перелік пріоритетів ПДА на 2010 рік був ухвалений Спільним комітетом на рівні старших посадових осіб 26 січня 2010. До цього переліку увійшли 78 пунктів, що належать до визначених у ПДА пріоритетних галузей.
Уряд також ухвалив постанову (№ 66758/147/1-09 від 04.02.2010) стосовно розробки планів із реалізації відповідних пріоритетів. Більшість центральних органів виконавчої влади виконали відповідне урядове доручення.
Українські євроінтеграційні реформи: чи є результати?
Якщо співставити українські реалії зі звітами експертів громадського експертного моніторингу, то можна побачити, що більшість пріоритетів ще перебуває в стадії виконання.
Ні більше, ні менше. Хотілося б вірити, що їхня реалізація та втілення в реальність будуть одним з каталізаторів внутрішніх реформ та позитивних перетворень для суспільства.
Хотілося би також вірити, що їх виконуватимуть не для того, щоб поставити чергові "галочки" в звітах.
Водночас, аналіз їхнього втілення в українську реальність піднімає низку питань. Зокрема, експерти моніторингу говорять про вторинність уваги з боку уряду до процесів демократизації суспільного життя, взаємин влади та суспільства в реальній політичній практиці.
Уряд, видається, зосереджується здебільшого на економічних і технологічних складових євроінтеграційних пріоритетів. Увага до економіки цілком зрозуміла, але суто економікою Європа не обмежується.
Судіть самі, серед напрямів політики в ПДА – конституційна реформа, виборче законодавство, адміністративна реформа, судова реформа. Проте, скажімо, протягом 2010 року Верховна Рада, президент, Конституційний Суд не зробили кроків, спрямованих на проведення всеохоплюючої конституційної реформи.
Діяльність цих органів влади навпаки віддалила Україну від ефективної конституційної системи стримувань і противаг.
Адміністративна реформа може заслуговувати здебільшого негативної оцінки, оскільки не вирішує існуючих проблем, а в деяких випадках породжує нові. Вживані заходи фактично спрямовані на централізацію владної вертикалі та домінуючої ролі президента.
Реформа так і не стала системоутворюючою і породжує значне коло запитань стосовно її подальшого просування.
Загальні результати діяльності держави у сфері забезпечення ефективності виборчої системи на парламентських і місцевих виборах не вповні відповідають принципам ОБСЄ і Ради Європи, а частково створюють передумови для порушення виборчих прав.
Закон "Про судоустрій і статус суддів" ще більше посилив загрози незалежності суддів. Зокрема, передбачено нереально короткі строки для розгляду справ, а санкцією за їх недотримання – звільнення з посади.
Законом не передбачено конкурсних засад для просування судді по службі, не визначено критеріїв, за якими суддів добиратимуть до судів вищого рівня.
У сфері реформи кримінального процесу влада не продемонструвала належної активності. Система правосуддя (особливо у кримінальних та адміністративних справах) стала контрольованою та керованою владою і активно використовується нею як інструмент для заборони мирних зібрань, кримінального переслідування представників опозиції або інших осіб, які становлять політичну небезпеку для нової влади.
У сфері боротьби проти корупції у 2010 року двічі відтерміновувався момент набрання чинності антикорупційних законів. Наприкінці грудня ці закони втратили чинність, так і не почавши діяти. Проект закону, внесений президентом, містить лише технічні відмінності в порівнянні з попередніми.
Незадовільними залишаються темпи ухвалення і впровадження технічних регламентів. Уповільнення темпів оновлення стандартів пояснюється відсутністю бюджетного фінансування, а також затримкою затвердження плану Національної стандартизації на 2010 рік, який був ухвалений лише 16 серпня 2010 року.
У сфері реформування державної системи санітарного та фітосанітарного контролю ефективність наближення до ЄС протягом 2010 року залишалась досить низькою.
У сфері державних закупівель ситуація є дуже двозначною. Ухвалення у 2010 році закону про державні закупівлі було позитивним кроком на шляху покращення державного регулювання та його наближення до європейських стандартів.
Водночас протягом півроку після прийняття в закон було внесено кілька змін, які дещо нівелювали його ефективність, звузивши коло предметів закупівлі, щодо яких він застосовується. Це спричинило жорстку відповідь з боку ЄС, зокрема призупинення програм бюджетної підтримки.
В екологічній сфері низький рівень впровадження Рамкової конвенції зі зміни клімату та Кіотського протоколу пов’язаний з тим, що в Україні відсутня політична воля, направлена на боротьбу зі зміною клімату. Також негативним є той факт, що належного контролю у даній сфері не відбувається.
Безумовно, позитивні просування на шляху виконання ПДА були. Йдеться, скажімо, про підтримку розвитку української системи захисту персональних даних: Україна ратифікувала та імплементувала Конвенцію Ради Європи 1981 року про захист персональних даних та Додатковий протокол до неї.
Йдеться і про затвердження Плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами: цей документ установлює виконавців і терміни здійснення визначених кроків, однак частина вказаних заходів потребує детальнішого визначення механізмів їх практичної реалізації.
Йдеться також про продовження співробітництва щодо спільного проекту ЄС-МАГАТЕ-Україна стосовно оцінки ядерної безпеки українських атомних електростанцій.
Можна визнати позитиви у сфері надання адміністративних послуг дозвільного характеру. Найвагомішим результатом стало скасування 22 видів ліцензованої господарської діяльності та впровадження системи електронної державної реєстрації суб’єктів господарювання.
В енергетичній сфері важливим здобутком стало офіційне завершення процесу приєднання України до договору про заснування Енергетичного співтовариства ЄС та країн Південно-Східної Європи.
Входження України до внутрішнього енергетичного ринку Євросоюзу є фактичним початком реалізації концепції секторальної інтеграції України до ЄС, яка закладена в майбутню Угоду про асоціацію.
Водночас, якщо темпи реформування будуть залишатись такими ж повільними, або реформи виявляться декларативними, Україна не зможе скористатись більшістю переваг приєднання.
Також важливим досягненням в напрямі енергетичної співпраці з ЄС є прийняття закону "Про засади функціонування ринку природного газу". В документі законодавчо закріплена реформа газового ринку країни, на основі відповідних директив ЄС.
Важливість цього закону полягає в тому, що в ньому містяться конкретні зобов’язання держави щодо забезпечення рівного доступу компаній і споживачів до різних сегментів газового ринку, що має створити умови для конкуренції на ринку газу.
Іншими словами, деякі позитивні кроки в європейському напрямку є, і експерти громадського моніторингу про них відверто говорять. Однак у більшості сфер поступ або повільний, або відсутній, або відбувається рух у зворотному напрямку, який нівелює минулі здобутки.
Можна, звісно, вважати цей аналіз "шкільною арифметикою". Але за кожною сферою стоять конкретні кроки, які влада робить чи не робить для покращення життя своїх громадян і наближення його до життя громадян ЄС.
Ще один момент: інформації про реалізацію цих пріоритетів у відкритих джерелах – обмаль.
Оновлена інформація за результатами реалізації заходів порядку денного асоціації Україна-ЄС датується аж червнем 2010 року: тоді Спільний Комітет старших посадових осіб опублікував Спільний звіт щодо прогресу в імплементації ПДА, який було представлено Раді з питань співробітництва між Україною та ЄС.
Можемо привітати звіти про хід виконання ПДА з боку Міністерства юстиції, Міністерства праці та соціальної політики, інших міністерств та відомств. Але це, на жаль, радше виїмок з правил.
Загалом експерти говорять про відсутність комплексного та системного інформування про діяльність інститутів влади щодо імплементації пріоритетів ПДА, шляхів реалізації відповідної політики та її наслідків.
Причому, протягом 2010 року ситуація у цій сфері не покращилася, а інформація, що оприлюднюється владою з приводу реалізації ПДА, носить фрагментарний характер.
Чи можливо тут говорити про прозорість діяльності влади та її євроінтеграційної політики?
Абсолютно справедливою є теза (яку також озвучили експерти громадського моніторингу), що виконання пріоритетів ПДА має ґрунтуватися не стільки на кількісному підході до діяльності, скільки на змістовності заходів, їхньому реальному наповненні.
Моніторинг реалізації ПДА був би ефективнішим та повнішим з аналізом оцінки впливу ухвалених рішень на суспільно-політичні та економічні процеси. Пріоритети подекуди носять доволі широкий та неконкретний характер, що не дозволяє проводити повноцінний аналіз їхньої ефективності.
Звісно, з формальної точки зору виконання чи невиконання відповідних зобов’язань матиме доволі опосередкований вплив на рішення підписання Угоди про асоціацію. Адже це питання високої та великої політики, і ЄС не висував до України прямих вимог виконання ПДА до укладення Угоди.
Про це говорять й окремі експерти, про це говорять й в МЗС (між іншим, станом на 1 квітня досі не маємо відповідних пріоритетів ПДА на 2011 рік).
Проте, рівень виконання таких зобов’язань є маркером реформ та одночасно спонукальним чинником для того, щоб "побудувати Європу в Україні". Саме з цією побудовою поки все далеко не так однозначно.
Юлія Тищенко, голова ради Українського незалежного центру політичних досліджень (УНЦПД), для УП
