Противодействие коррупции
Кругом коррупция, взяточничество, казнокрадство!
– А, вы хотите с этим бороться?
– Нет! Я хочу в этом участвовать!
Верховна Рада ще в 2010 році прийняла закон "Про засади запобігання протидії корупції", який мав вступити в силу з 1 січня 2011 року. Проте, він був скасований наприкінці того ж 2010 року.
Офіційні мотиви скасування – недосконалість закону. Але говорилося й те, що причинами скасування є бажання президента підготувати свій законопроект, чим ще раз задекларувати Європі та виборцям свої наміри щодо подолання корупції. Як відомо, Україна ось уже декілька місяців живе без відповідного закону.
15 березня 2011 року президентський законопроект "Про засади запобігання та протидії корупції" був прийнятий у другому читанні й відправлений на доопрацювання для розгляду в третьому читанні. Проте, приймаючи законопроект у другому читанні, народні депутати майже не врахували велику кількість зауважень Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління Верховної Ради.
Згідно з регламентом ВР, у третьому читанні вносяться лише поправки щодо виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту, будь-які інші поправки відхиляються головним комітетом без розгляду їх по суті.
З огляду на це можна прогнозувати, що висловлені зауваження так і не будуть враховані.
Найцікавіше, що "законопроект президента" суттєво не відрізняється від закону, який так і не вступив у силу.
В основному норми ті самі, за виключенням деяких доопрацювань. Серед цікавих відмінностей – підпорядкування спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики президенту, а не уряду, як це було передбачено в попередній редакції закону.
Проте пропозиція такого підпорядкування отримала негативну оцінку Головного юридичного управління ВР. Зокрема, згідно з пунктом 15 106-ї статті Конституції президент "утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням прем'єра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади".
Пряме підпорядкування президентові спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики не можливе, оскільки суперечить Конституції. Але чи це аргумент для депутатів?
Згідно із проектом, що направлений на доопрацювання в третє читання, під корупцію тепер може попасти ледь не кожен.
Законопроектом пропонується дати наступне визначення корупції:
Корупція – використання особою наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.
Таке широке визначення дає підстави для висновку, що корупційні дії можуть бути скоєні будь-якою особою незалежно від того, яку посаду вона займає, її правового статусу чи наданих їй повноважень.
Законопроектом також передбачена можливість відсторонити особу, щодо якої складено протокол про корупційне правопорушення, від виконання службових повноважень до закінчення розгляду справи судом. Однак така правильна по своїй природі можливість – може стати інструментом політичної боротьби в українських реаліях.
Президентським законом також пропонується розшири коло суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання й протидії корупції. Серед інших ними є юридичні особи, їх посадові особи, а також громадяни чи об'єднання громадян за їх згодою.
Встановлено обов'язок для певної категорії осіб, в тому числі для працівників юридичних осіб (!), у разі виявлення корупційного правопорушення вживати заходів щодо його припинення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб'єкт у сфері протидії корупції.
Одразу ж пропонується внести зміни до Кодексу про адмінпорушення, статтю 172-9, передбачивши відповідальність за невжиття заходів щодо протидії корупції, у вигляді штрафу від 50 до 125 неоподаткованих мінімумів доходів громадян – 850-2125 гривень.
Таким чином влада намагається офіційно "залучити" до боротьби з корупцією приватний сектор, покладаючи на простих громадян обов'язок інформувати про корупційні діяння та вживати заходів для їх усунення.
Введення такої норми, як мінімум, покладає на громадян обов'язок виконувати не властиві їм функції. Ефективність такого нововведення для боротьби з корупцією також викликає сумніви. Дуже мала ймовірність, що українці після прийняття цього закону почнуть ловити чи здавати владі корупціонерів.
Проте законопроект містить чимало й прогресивних норм.
Так, установлені обмеження щодо роботи близьких осіб у підпорядкуванні, обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, обмеження щодо використання службового становища, передбачено запровадження єдиного реєстру осіб-корупціонерів тощо.
Певним категоріям осіб встановлено суттєві обмеження щодо отримання подарунків.
Зокрема, заборонено одержання подарунків, якщо особа, яка дарує/здійснює дарунок/пожертву, перебуває в підпорядкуванні обдарованої особи.
Така заборона здається надмірною, зважаючи на давно сформовану корпоративну культуру вручати подарунки колегам по роботі. Проте, у цій же статті зазначено, що можна приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, якщо вартість таких дарунків/пожертв не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати – 480 гривень. Також зазначено, що подарунки, отримані особами як "подарунки державі", повинні передаватися в державну чи комунальну власність.
Заслуговує на увагу обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад, або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування.
Зокрема, таким особам заборонено протягом року після звільнення працювати на підприємства щодо яких вони здійснювали повноваження контролю чи нагляду, або представляти їх інтереси в органі, з якого вони звільнилися.
Законопроектом також встановлено обов'язковість проведення спеціальної перевірки осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Така перевірка буде проводитися за письмовою згодою особи, яку перевіряють. Особа, що претендує на зайняття високої посади, буде зобов'язана подавати за місцем майбутньої роботи (служби) відомості про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру за минулий рік, у тому числі отримані за кордоном.
Законопроектом передбачено запровадження обов'язкового декларування доходів та видатків цілої низки посадових осіб, починаючи із президента, народних депутатів, суддів Конституційного суду, закінчуючи керівниками органів місцевого самоврядування та їхніми заступниками.
Цікавою є також норма про обов'язок особи повідомити орган державної податкової служби про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента, за кордоном. За невиконання цієї норми пропонується ввести адміністративний штраф.
Прогресивним є запровадження антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.
Обов'язковій антикорупційній експертизі підлягатимуть проекти законів, актів президента, інших нормативно-правових актів, що розробляються урядом, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади
Така норма є дуже позитивним кроком для боротьби з корупцією в контексті недавньої публікації на УП про зловживання посадовців МВС.
Однак залишається відкритим питання технічної можливості проведення такої експертизи в зв'язку з величезною кількістю нормативних актів, що приймаються кожен день.
Не визначено також те, на якій стадії прийняття нормативно-правового акту повинна проводитися відповідна експертиза.
Позитивним є можливість проведення експертиз проектів нормативно-правових актів за ініціативою та за рахунок фізичних та юридичних осіб.
Законопроектом також передбачено вимоги щодо доступу до інформації та її прозорості.
Зокрема, заборонено відмовляти громадянам у наданні інформації чи надавати її неповною чи недостовірною Також не може бути прихована інформація про розміри заробітних плат певної категорії посадових осіб, про розміри отриманої благодійної допомоги, чи про одержані такими особами подарунки.
Проектом закону також передбачено проведення громадського контролю за виконанням законів у сфері запобігання й протидії корупції. Проте, на жаль, не визначений порядок такого контролю, не створено механізму реалізації зазначеної норм.
У Кримінальний кодекс запропоновано внести цілий ряд нових статей серед яких є "незаконне збагачення", "пропозиція хабара", "зловживання впливом" та інші.
У цілому законопроектом пропонується багато нововведень, виконання й дотримання яких дійсно може знизити рівень корупції в країні.
Але законопроект має й свої недоліки.
Про них уже згадувалося вище й написано у Висновках Головного науково-експортного управління та Головного юридичного управління ВР.
Наприклад, у проекті закону статті ККУ викладено без чітких критеріїв розмежування таких понять, як "хабар", "незаконне збагачення" і "неправомірна вигода", що викличе труднощі при їхньому застосуванні.
Спроба ввести кримінальну відповідальність за пропозицію хабара теж вважається недоцільною.
Кримінальний кодекс передбачає відповідальність за дії, а не за наміри дій, за винятком деяких випадків. "Пропозиція хабара" повинна розглядатися як підготовка до давання хабара й відповідно кваліфікуватися.
* * *
Список можна продовжувати. Але чи вплине він на законодавців, які й так були ознайомлені з відповідними висновками?..
Незалежно від того, у якій редакції закон буде прийнятий, для подолання корупції важливим є його сумлінне виконання усіма державними органами.
Адже, як відомо, в Україні часто ігноруються норми Конституції, не те що законів.
Залишається сподіватися, що прийняття цього закону зрушить з місця питання боротьби з корупцією, що закон не буде черговим піаром влади для отримання преференцій від європейських інституцій.
І що суб'єкт цієї законодавчої ініціативи не буде очолювати корупцію, навіть із благою метою її подолати.
Олександр Ружицький, юрист, спеціально для УП
