Новый закон о судоустройстве: быстрое и некачественное правосудие от умных, но зависимых судей
7 липня Верховна Рада виконала обіцянку президента швидко провести судову реформу і, не очікуючи висновку Венеціанської комісії, прийняла у другому читанні та в цілому закон "Про судоустрій і статус суддів".
Закон, за винятком низки положень, має набрати чинність уже 15 липня. Попри велику кількість позитивних новел, мусимо звернути увагу на непримітні, на перший погляд, проблеми, які у кінцевому підсумку на шальці терез можуть переважити усі здобутки нової судової реформи.
Підготовка суддів
Законом передбачено запровадження обов'язкової спеціальної підготовки для суддів, у тому числі, перед призначенням на посаду. Ідея чудова, адже спрямована на формування в особи навичок судді ще до заняття посади.
Первинну підготовку мають здійснювати у Школі суддів (сьогодні це Академія суддів) або в інституті (на факультеті) підготовки професійних суддів, створеному президентом при вищому національному навчальному закладі IV рівня акредитації.
Що таке Школа суддів - зрозуміло. Її статус у законі чітко визначено, і він загалом відповідає європейським стандартам. А от щодо інституту (факультету) підготовки професійних суддів при виші IV рівня акредитації виникають питання.
По-перше, очевидно, що це складова закладу, підпорядкованого Міносвіти. Але відповідно до європейських стандартів, така установа не повинна залежати від виконавчої влади, зокрема, Міносвіти.
По-друге, Конституція не наділяє президента повноваженням утворювати інститути чи факультети. А законом, згідно з позицією Конституційного Суду, не можуть бути розширені конституційні повноваження президента.
По-третє, в Україні діють Інститут підготовки професійних суддів при Одеській національній юридичній академії (де президентом є голова парламентського комітету з питань правосуддя Ківалов) і аналогічний факультет у складі Національної юридичної академії Ярослава Мудрого.
Вочевидь автори їх і мали на увазі. Але жоден з них не створено президентом! Президент лише доручив Кабінету Міністрів забезпечити утворення цих установ в установленому законом порядку (розпорядження №83-99 і указ №1272/2001).
Таким чином, всупереч намірам авторів закону, підготовку суддів має здійснювати лише Школа суддів, а не заклади Міносвіти.
Добір суддів
Відповідно до закону, запроваджується централізований конкурс для призначення на посаду судді вперше. Його проводитиме Вища кваліфікаційна комісія суддів як перед направленням для проходження спеціальної підготовки, так і після її завершення - для надання рекомендації щодо кандидатури на посаду судді до Вищої ради юстиції.
За результатами кваліфікаційного іспиту виводитиметься рейтинг кандидатів, відповідно до якого вони одержуватимуть право на заняття посад.
Турбує те, що конкурс будуть проводити "за участю спеціалізованих навчальних закладів", що суперечить ідеї про те, що той, хто навчає, не повинен оцінювати, інакше працюватимуть суб'єктивні чинники. Цю ідею попередня влада втілила у зовнішньому незалежному оцінюванні випускників шкіл, яке вважається більш об‘єктивним.
Таким чином, так звані спеціалізовані навчальні заклади можуть стати впливовими гравцями у процесі добору суддів.
Що ж стосується добору суддів на посади в судах вищого рівня, то конкурсу там взагалі не передбачено! Як немає його і сьогодні. Не визначено критеріїв, за якими суддів добиратимуть до судів вищого рівня. Ось ще один місток до того, щоб судді апеляційних, вищих судів і Верховного Суду добиралися з "потрібних" комусь осіб.
Дисциплінарна відповідальність і звільнення
Закон вперше визначив чіткий перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Цікаво, що деякі підстави для звільнення судді з посади у зв'язку з порушенням присяги за чинним законом про Вищу раду юстиції (у редакції від 13 травня 2010) повністю охоплюють, а подекуди є навіть ширшими, ніж підстави для дисциплінарної відповідальності, сформульовані у законі про судоустрій і статус суддів.
Тобто за деякі більш серйозні проступки передбачено догану, а за дрібніші - звільнення. Віднедавна закон "Про Вищу раду юстиції" дає можливість утримувати кожного суддю під постійною загрозою звільнення (наприклад, через порушення строків розгляду справ). Новий закон ще посилив цю можливість.
Незважаючи на задекларовану змагальність дисциплінарної процедури, фактично вона такою не буде. Член дисциплінарного органу (Вища кваліфікаційна комісія суддів і Вища рада юстиції) є одночасно і слідчим (тут йому допомагатимуть дисциплінарні інспектори), і прокурором, і суддею відносно судді.
Яка тут змагальність? Було б значно краще, якби дисциплінарні інспектори здійснювали перевірку звернень і висували та підтримували звинувачення судді у вчиненні дисциплінарного проступку, а дисциплінарний орган після з‘ясування позиції судді чи його представника - вирішував питання щодо відповідальності.
Інструменти впливу
Вища кваліфікаційна комісія суддів отримала широкі повноваження щодо формування суддівського корпусу та притягнення суддів до відповідальності.
Не виключено, що за прикладом Вищої ради юстиції розпочнеться жорстка боротьба за посаду кожного її члена. Незважаючи на те, що 6 з 11 членів будуть суддями, призначеними з'їздом суддів України, політичні впливи тут домінуватимуть.
Мабуть, спеціально для цього змінено систему органів суддівського самоврядування. Очевидно, впливу нової влади на формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів не уникнути.
Це дає можливість припустити, що Вищу кваліфікаційну комісію при певних маніпуляціях з підбором її членів можна буде використовувати для добору "потрібних" суддів та розправи над "невигідними".
Також невиправданим є розширення повноважень Вищої ради юстиції без приведення порядку формування її складу до європейських стандартів. Так, згідно із законом, Вищу раду юстиції наділено повноваженнями призначати і звільняти голів судів та їхніх заступників, а також розглядати скарги суддів, яким Вища кваліфікаційна комісія відмовила у рекомендації на безстрокове обрання.
Однак такі повноваження Вищої ради юстиції є сумнівними, оскільки вони не передбачені Конституцією, яка вичерпно формулює перелік повноважень цього органу.
Відповідно до європейських стандартів, не менше половини складу такого органу мають становити судді, обрані суддями. Закон передбачає, що президент, Верховна Рада, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і установ, з'їзд адвокатів, всеукраїнська конференція працівників прокуратури призначають певну кількість членів з числа суддів.
Проте це все одно не відповідає вимозі про те, що суддів, яких має бути не менше половини у складі Вищої ради юстиції, повинні обирати судді.
Зрозуміло, що без внесення змін до Конституції цього досягнути неможливо, але не можна і розширювати повноваження Вищої ради юстиції до внесення таких змін до Основного Закону.
Право призначати та звільняти керівників судів зберігатиме свою привабливість для політичних сил, оскільки повноваження голови суду, хоч і звужено (позбавлено права здійснювати так зване організаційне керівництво діяльністю суду, що давало можливість розподіляти справи, визначати спеціалізацію суддів), але не на стільки, щоб не можна було використовувати їх для впливу на суддів.
Наприклад, вирішення питань про відпустки, забезпечення суддів житлом тощо не віднесено до повноважень зборів суддів, тому вони й далі залишатимуться у компетенції голів судів.
Зарплата, декларування і нагороди
Відповідно до європейських стандартів, розмір заробітку суддів має гарантуватися законом. До прийняття закону про судоустрій ці питання визначалися підзаконними актами, багато з яких навіть не публікувалися.
Згідно з новим законом, суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за вислугу років, перебування на адміністративній посаді в суді, науковий ступінь, роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці.
Обіцяний раніше авторами закону мінімальний розмір посадового окладу у 15 мінімальних заробітних плат за остаточною редакцією буде запроваджено аж у 2015 році. А до цього часу він буде збільшуватися поступово.
Суттєва доплата за науковий ступінь у розмірі 15 і 20 відсотків посадового окладу стимулюватиме суддів оббивати пороги "спеціалізованих" чи інших навчальних закладів, потрапляти у залежність від їх керівництва, а також присвячувати значно менше часу здійсненню правосуддя.
Дещо спотворена ідея щодо запровадження обов'язку судді щороку декларувати майновий стан. Так, декларації стосуватимуться доходів і видатків судді, членів сім‘ї та осіб, з якими він проживає, але не близьких родичів, свояків, які не є членами його сім‘ї. Це дасть можливість за допомогою таких осіб уникати публічного контролю за рівнем справжніх доходів судді.
Реорганізація судоустрою
Законом передбачено створення Вищого спеціалізованого суду в цивільних та кримінальних справах і позбавлення Верховного Суду функцій касаційної інстанції у цих справах.
Ідея створення окремої інстанції для касаційного розгляду цивільних та кримінальних справ викликала чимало дискусій. Але, на наш погляд, вона заслуговує на увагу.
Сьогодні Верховний Суд не справляється з навантаженням у цих справах, а тому не має можливості приділити увагу своїй основній функції - забезпечення однакового застосування законів судами загальної юрисдикції. Мало того, він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення за винятковими обставинами.
Проте закладені законом процесуальні механізми фактично позбавляють Верховний Суд можливостей впливати на практику судів загальної юрисдикції.
По-перше, він втратив повноваження давати судам роз'яснення щодо застосування законодавства, хоча вищі суди такі повноваження зберегли.
По-друге, він може переглядати рішення вищих судів у разі різного застосування лише норм матеріального, а не процесуального права. Навіть більше - лише тоді, коли заяву про перегляд допустить до розгляду відповідний вищий суд, рішення якого оскаржується. Можете собі уявити, наскільки часто це траплятиметься?
По-третє, у разі задоволення заяви, максимум що може зробити Верховний Суд - це скасувати рішення і направити справу на новий розгляд, але не ухвалити нове рішення. Такий механізм викликає серйозні сумніви з огляду на рішення Конституційного Суду від 11 березня цього року про те, що Верховний Суд не є касаційною інстанцією відносно вищих судів.
Касаційною - тобто тією, що скасовує рішення, але не має право ухвалювати нове рішення.
Новий вищий суд має почати свою діяльність з 1 листопада цього року. Сумнівно, що за відсутності змін до бюджету на цей рік так швидко вдасться налагодити його функціонування.
Ще одна зміна у системі судоустрою - Верховна Рада відмовилася від військових судів. Вважаємо цю зміну позитивною, оскільки військові суди - це певний атавізм радянської судової системи.
Останнім часом судді цих судів справ майже не розглядали, а в частині матеріального та соціального забезпечення були в привілейованому становищі порівняно зі своїми колегами.
У прийнятому законі відмовилися від ідеї, яку було цілком слушно закладено у проекті, внесеному президентом, про недопустимість нагородження суддів органами влади, поки ті обіймають свою посаду. Ця ідея пов'язана з тим, що завжди виникатимуть сумніви щодо незалежності судді від того, хто надав таку нагороду або посприяв її отриманню.
Новий закон передбачає право судді одержувати державні або будь-які інші нагороди, відзнаки, грамоти, але не у зв'язку зі здійсненням ним правосуддя. Ця формула дає можливість легко обійти таке обмеження і вручити орден, наприклад, у зв'язку з Днем незалежності чи просто гарною погодою.
Запровадження автоматизованої системи діловодства
Закон передбачив запровадження автоматизованої системи діловодства в усіх судах. Важливо, що розподіл справ здійснюватиметься за допомогою цієї системи, а отже, головам судів буде складно впливати на цей процес.
Однак можливість запровадження цієї системи уже з наступного року, як це визначено законом, викликає великі сумніви. При цьому положення про таку систему має бути затверджено до 1 грудня цього року. Вочевидь, розробити і впровадити таку систему з урахуванням положення за один місяць практично неможливо.
Нагадаємо, що спочатку 2010 така система мала запрацювати в усіх судах, які розглядають адміністративні справи, але цього досі не зроблено внаслідок недосконалого програмного забезпечення та браку коштів.
Встановлення нереальних строків для виконання закону дає можливість тримати під загрозою відповідальності (навіть кримінальної) усіх, хто повинен використовувати систему автоматизованого розподілу справ.
Повернення соціальних спорів до адміністративних судів
У березні набрав чинності закон, за яким розгляд суто адміністративних за природою пенсійних спорів та спорів щодо соціального забезпечення переведено з адміністративного судочинства до цивільного. Це викликало значне невдоволення позивачів, справи яких почали футболити.
Верховний Суд звернувся до Конституційного Суду щодо неконституційності цього закону як такого, що обмежує право на судовий захист.
Не чекаючи рішення Конституційного Суду, законом про судоустрій соціальні спори назад передано до адміністративної юрисдикції. Цікаво, що пропозицію про це внесли автори попередньої ідеї.
Підтримуючи правильність такого рішення, мусимо визнати, що така непослідовність та перекидання справ викличе справедливе обурення діяльністю законодавця. А можливо, такі "каруселі" робляться свідомо, щоб відбити у громадян бажання судитися з державою.
Скорочення строків
Автори закону анонсували скорочення процесуальних строків як один із способів подолання судової тяганини. Зокрема, строки розгляду справ у кожній інстанції не повинні перевищувати місяця-двох, а в деяких категоріях справ - 20, 15 чи навіть 5 днів.
При значному навантаженні необхідність дотримання цих строків призведе до порушення процесуальних прав сторін та поверхневого вирішення справ. І не допоможуть тут ні скорочене провадження в адміністративному судочинстві, ні заборона апеляційним судам повертати справи на новий розгляд, ні інші механізми, спрямовані на розвантаження судів, що закладені у законі.
Отримаємо швидке, але неякісне правосуддя. Або ж сотні тисяч скарг до Вищої ради юстиції щодо порушення строків розгляду справ, яка зможе з їх допомогою маніпулювати суддями.
Також закон суттєво скорочує строки на подання апеляційної та касаційної скарг на рішення суду (відповідно 10 днів і 20 днів, а для оскарження процесуальних ухвал - ще менше).
В умовах, коли відсутня система доступної та ефективної систем правової допомоги, така новела завдасть сильного удару людям з невисоким рівнем достатку, оскільки протягом цього строку вони не встигнуть навіть визначитися, до якого юриста звернутися, а не те що скаргу правильно подати.
Мало того, у низці категорій справ особу взагалі позбавили права на оскарження судового рішення.
Висновки
Практика застосування нового закону про судоустрій і статус суддів, у разі його підписання президентом, дозволить виявити значно більшу кількість прихованих каменів нової судової реформи.
Випливе й чимало неузгодженостей та суперечностей, які неможливо було не допустити за такого швидкого опрацювання та прийняття документу.
Можна очікувати внесення низки конституційних подань до Конституційного Суду, критичного висновку Венеціанської комісії "постфактум", інших спроб виправити свідомі і несвідомі помилки.
Найнебезпечніше те, що принцип "швидко, але неякісно", продемонстрований при розробленні та ухваленні цього доленосного і довгоочікуваного закону, буде перенесено на діяльність судової влади, залежність якої від політиків поглибиться, але стане більш латентною.
Чи зможе суд бути справедливим за таких умов?
Ігор Коліушко, Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ, для УП
