Афганский синдром украинской демократии

До написання цього матеріалу автора "надихнули" враження від перебування в Ісламській Республіці Афганістан у статусі міжнародного спостерігача-правника на президентських та місцевих виборах, які відбулись 20 серпня 2009 року. Через призму отриманих вражень та інформації, розвиток останніх навколовиборчих подій в Україні сприймається дещо інакше.

Місію спостереження за виборами було сплановано таким чином, що окремі групи спостерігачів роз’їхались у різні провінції для отримання якомога повнішої картини виборчого процесу.

Логістичне забезпечення цих поїздок була надзвичайно складним.

Через постійні напади бойовиків-талібів на поліцейські дільниці та блокпости миротворців, а також чисельні погрози будь-якою ціною зірвати проведення виборів, урядом та міжнародними збройними силами було вжито безпрецедентних заходів безпеки для захисту виборців і демонстрації того, що уряд здатний контролювати ситуацію в країні.

Адже згідно з опитуваннями громадської думки, питання безпеки стало для афганців набагато важливішим, аніж, наприклад, традиційні для виборчих процесів питання власних доходів, робочих місць, тощо.

У свою чергу, для світової спільноти було надзвичайно важливим продемонструвати дієвість стратегії, обраної для відбудови зруйнованої багаторічними війнами країни, створення і зміцнення демократичних інститутів.

Після терактів 11 вересня 2001 року буденне життя цивілізованого світу постійно балансує між двома фундаментальними цінностями: демократія (у тому числі й такі її складові елементи, як повага до приватного життя, свобода вираження поглядів тощо) та безпека.

Причому розвинуте суспільство вже значно спокійніше, аніж у минулому, сприймає необхідність до певної міри обмежити обсяг окремих прав і свобод заради забезпечення загальної, колективної або індивідуальної безпеки. Особливо це стає помітним, коли пересічні громадяни мають можливість переконатися у справедливості таких обмежень.

Так, можна відчувати внутрішній дискомфорт від усвідомлення того, що територія Лондона практично повністю відслідковується телекамерами спецслужб. Утім слід визнати, що завдяки саме цій системі засобів моніторингу поточної ситуації британцям вдалося у надзвичайно короткий час нейтралізувати тих, хто був залучений до організації відомих вибухів у лондонському метрополітені.

Згаданий вище баланс демократії та безпеки, у тому числі необхідність вжиття відповідних заходів безпеки, які подекуди супроводжуються із відступленням від загальновизнаних демократичних принципів, є цілком виправданими тоді, коли у конкуренції різних загальнолюдських цінностей цивілізоване суспільство визнає примат цінності найвищого порядку: людину, її життя, здоров’я та безпеку.

Відтак мета можливого відступу від демократії є цілком легітимною, а суспільний інтерес чітко визначеним.

Авторові особисто було дуже цікаво спостерігати за тими гарячими дискусіями, які велися між представниками місцевих органів влади і різних громадських організацій та представниками міжнародної спільноти стосовно того, які стандарти проведення демократичних виборів варто застосовувати для Афганістану, враховуючи вкрай складну політичну ситуацію в країні, її культурну і релігійну специфіку.

Доходило до курйозів, як от дозвіл керівникам виборчих комісій приймати на роботу в комісіях для жінок чоловіків похилого віку, адже були проблеми із залученням жінок для такої роботи. Чи-то рішення Незалежної виборчої комісії залучити до виборчого процесу більш як 2000 віслюків для доставки виборчих матеріалів у віддалені гірські регіони.

Або деякі інші аспекти, наприклад твердий намір багатьох старійшин в афганських селах голосувати за молодших членів свого племені і, звичайно ж, за своїх чисельних дружин… Чи-то дозвіл комісіям не маркувати спеціальними чорнилами вказівний палець виборця, який отримав бюлетень, через погрози талібів відрізати таким людям пальці.

Подібні питання взагалі ставили урядовців і міжнародних спостерігачів у дуже складне становище: до якої міри ми готові жертвувати стандартами проведення виборів, щоби, з одного боку, створити всі умови для вільного волевиявлення громадян, а з іншого, не допустити кровопролиття і зневіри афганців у можливості побудови демократичної системи управління в країні?

Афганістан і афганці справили незабутнє враження. У день виборів мільйони виборців прийшли на дільниці та проголосували за своїх кандидатів, незважаючи на цілком реальну загрозу ніколи не повернутися до дому, як це і сталося того дня з десятками людей.

На тих дільницях, які авторові довелось відвідати особисто, голосування проходило організовано, члени комісій працювали злагоджено, взаємодіючи із спостерігачами та допомагаючи багатьом неписьменним чи інвалідам заповнювати бюлетені.

В той же час, афганці проявили відверту розчарованість і навіть цинічність у своїх оцінках дій політиків. Після падіння режиму талібів, на президентських виборах 2004 року панували небувалий емоційний підйом. Народ, повіривши у перспективне політичне майбутнє, щиро сподівався, що мрії багатьох поколінь про безпечну і заможну країну почнуть збуватися.

Але… Мирне населення продовжувало гинути у збройних сутичках…

На сьогодні лише 30% громадян (15% серед жінок) є письменними, залишаються глибокі етнічні протиріччя, високий рівень безробіття і наскрізь корумпована влада.

Під час виборів в серпні 2009 опозиційні лідери президентських перегонів, які кинули виклик діючому президенту Карзаю, засипали Комісію з оскаржень виборчих порушень тисячами скарг.

Уряд запевнив, що розгляне всі скарги, порушенням буде надано належну правову оцінку, і лише після цього будуть оголошені результати виборів.

Певною мірою знаходячись під враженням від цих подій, після повернення до України, обговорюючи останні політичні та законотворчі новини з колегами, автор відчув щось на зразок "афганського синдрому", згадуючи "нашу" осінь 2004 року та "нашу" президентську кампанію.

Тоді "чистоту" результатів виборів, тобто – справжнє волевиявлення громадян, вдалося забезпечити юридичними механізмами, зокрема через оскарження дій ЦВК із встановлення результатів другого туру виборів у Верховному Суді, відоме рішення суду про проведення екстраординарного "третього" туру голосування…

А також підготовку та ухвалення парламентом спеціального закону, який, з одного боку, створив якісно нове нормативне середовище, а, з іншого, вперше започаткував низку юридичних процедур та інститутів, які в подальшому були успішно успадковані іншими виборчими законами.

Як наслідок: останнє голосування на виборах президента 26 грудня 2004 року, а також наступні чергові та позачергові парламентські вибори були визнані як такі, що значною мірою відповідають міжнародним стандартам вільних та справедливих виборів.

Утім, навіть високі оцінки з боку, у тому числі, знаних іноземних авторитетів у галузі виборчого законодавства лишали українському законодавцеві суттєвий простір для подальшого якісного покращення відповідного законодавства. Адже немає межі вдосконаленню! Проте сталось не так, як гадалося…

Звертаючись до виборчої практики, потрібно визнати, що останні резонансні вибори депутатів Тернопільської обласної ради залишили багато питань стосовно їхньої відповідності демократичним засадам та принципам.

З іншого боку, не просто кроком, а стрибком назад стала нещодавня нормотворча діяльність українського парламенту в царині виборчого законодавства.

Досліджуючи положення закону про внесення змін до законодавчих актів щодо виборів президента, автор може практично повністю погодитися з пропозиціями глави держави стосовно цього документу, за винятком, хіба що, твердження про те, що рішення Верховної Ради про призначення виборів президента є "нормативно-правовим актом".

З урахуванням правової позиції Конституційного Суду, сформульованої у Рішенні від 10 червня 2009 року у справі щодо тернопільських виборів, можна дійти однозначного висновку, що подібні рішення парламенту є "актами застосування права", але не нормативно-правовими.

Водночас, при повторному розгляді, парламент конституційною більшістю (така собі "коаліційно-опозиційна більшість-меншість") успішно проігнорував справедливі зауваження президента та подолав його вето.

Ми свідомо уникаємо посилання на низку дійсно позитивних моментів у згаданому законі, актуальність яких просто нівелюється значним масивом його проблемних положень.

Автор не має наміру переобтяжувати читача викладенням формально-юридичних аргументів на кшталт того, чому певна частина норм цього документу суперечить, зокрема, Конституції.

Але слід зауважити, що значний масив положень закону є відвертим відступом від стандартів демократичних виборів, справжнім нехтуванням умовами реалізації усталених принципів та засад виборчого права, що є загальновизнаними у Європі.

Однією із таких умов є існування дієвої та ефективної системи оскарження порушень виборчих прав, на що вказується, наприклад, у Кодексі належної практики у виборчих справах, затвердженому Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія) у жовтні 2002 року.

Водночас цей Кодекс застерігає проти того, аби "норми виборчого права не були лише словами на папері", та наголошує на необхідності "передбачити можливість вільного оскарження фактів недотримання закону про вибори в органі з розгляду оскаржень. Це зокрема стосується результатів виборів" (виділено тут і далі – автором).

Утім не менш важливим є аспект "повноваженьорганів з розгляду оскаржень". Як вказується у згаданому Кодексі, такі органи повинні "бути вповноважені анулювати вибори в разі, якщо виявлені порушення могли вплинути на їхні результати".

Аналіз окремих норм закону свідчить, що український законодавець не лише не узгоджує результати свої напруженої діяльності з європейськими стандартами демократичних виборів. Скоріше навпаки, робить усе можливе, аби вихолостити, знівелювати в аспекті юридичних можливостей реагування на порушення виборчого законодавства, усе те ефективне, що було напрацьоване дотепер.

Зокрема цим законом внесено зміни до статей 109 та 172 Кодексу адміністративного судочинства щодо неможливості оскарження протоколів дільничних та територіальних виборчих комісій, відповідно, про підрахунок голосів виборців на дільницях та підсумки голосування у межах територіальних виборчих округів.

Відзначимо, що авторам цих положень явно бракує належного розуміння матерії виборчого законодавства, адже протокол виборчої комісії не може бути самостійним предметом позову чи скарги, оскільки оскаржуються дії відповідної комісії щодо підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів.

Протокол же не є рішенням комісії, а являє собою документ, що лише фіксує відповідну дію виборчої комісії. Водночас, однозначно простежується намір вивести ці життєво важливі виборчі процедури з-під судового контролю.

Прагнення унеможливити судовий порядок оскарження порушень є відвертим звуженням обсягу існуючого права, що у свою чергу, заборонено приписом частини 3 статті 22 Конституції України.

Згадаємо також і про поширення юрисдикції судів на усі правовідносини, що гарантовано частиною 2 статті 124 Основного Закону.

Окрім зазначеного вище, нова редакція частини 6 статті 100 закону про вибори президента України вражає своїм цинізмом. Зокрема цим положенням передбачено, що позови, які вчасно не розглянуті судом, лишаються без розгляду.

Наскільки прогресивною за своїм правовим наповненням була позиції, сформульована у Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 2 квітня 2007 року, про те, що суди повинні розглядати спори, пов'язані з виборчим процесом, у строк, встановлений Кодексом адміністративного судочинства.

Однак порушення цього строку в судах першої інстанції не є підставою для залишення позовної заяви, а в апеляційній інстанції апеляційної скарги без розгляду.

У таких випадках, рекомендував Пленум Вищого адміністративного суду, позовна заява або апеляційна скарга можуть бути залишені без розгляду лише в разі, якщо суди не розглянули справу до настання певної події, після якої судам заборонено розглядати або продовжувати розгляд зазначених справ.

Отже, віднині поспішати із розглядом виборчого спору не потрібно! Кого, власне, цікавить швидкоплинний виборчий процес та необхідність відновлення порушеного права?! Кого цікавить суть правосуддя так, як його розуміють, наприклад, Конституційний Суд України, Європейський суд з прав людини при тлумаченні, зокрема, статті 13 Європейської конвенції з прав людини.

Свою власну правову позицію КСУ висловив у Рішенні від 30 січня 2003 року (Справа про розгляд судом окремих постанов слідчого і прокурора): "Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах".

Доводиться визнати, що за умов існування подібних норм виборчого закону, право на судовий захист стає ілюзорним.

У випадку, якщо би усі ці юридичні механізми, що нині є передбаченими законом про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо виборів президента були чинними восени 2004 року, вочевидь не було би ані рішення Верховного Суду, ані ухвалення спеціального виборчого закону 8 грудня, ані усіх тих змін у загальній системі суспільних відносин, які ми відчуваємо та якими активно користуємося. Проте які ми не цінуємо та іноді не прагнемо захистити.

Хоча і у цьому сценарії був би свій позитив: навряд чи відбулася б ревізія Конституції зразка 8 грудня 2004 року!

Риторичні питання: а що ж нас чекає надалі? Чи, можливо, в Україні просто буде втрачена сутність виборів як форми безпосередньої демократії, що вже відбулося у деяких сусідніх країнах?

Можливо, кандидатури депутатів, мерів та, навіть, президента як і раніше визначатимуться келійно та задовго до початку виборчих кампаній, а жодних сюрпризів не варто буде очікувати?

А такі поняття як "виборчі спори" й "оскарження порушень виборчого законодавства", може, взагалі зникнуть з нашого лексикону через свою неактуальність? Страшно уявити, але це все може статися…

Вадим Галайчук, генеральний директор Адвокатської компанії "Моор & Кросондович", Київ, для УП