Суды в фокусе конституционной реформы

Проблеми в українській системі правосуддя відомі давно: замовні рішення, зусебічний тиск, як у межах системи, так і ззовні, хронічний брак фінансування, що компенсується корупцією, численні зловживання і безвідповідальність суддів, брак логіки у розподілі повноважень між ланками судової системи...

На їх вирішення спрямовані серед іншого і проекти конституційної реформи. Йдеться про зміни до Конституції, запропоновані народними депутатами від фракції Партії регіонів  та проект нової редакції Конституції, внесений  президентом .

Також варто згадати  Концептуальні засади подальшого здійснення судової реформи, викладені у заяві VIII з’їзду суддів , але не оформлені у вигляді законопроекту.

Вибори чи призначення?

Одне з ключових питань конституційних змін – спосіб формування суддівського корпусу.

Серед політиків модною стала теза, що суддів має обирати і навіть відкликати народ. Людям, безумовно, це подобається. Саме такий варіант передбачено проектом змін до Конституції від фракції Партії регіонів: суддів усіх судів обирають відповідні громади або на загальнодержавних виборах.

У Президентському проекті передбачено, що суддів судів вищого рівня призначає Сенат (одна з палат Парламенту), а нижчого рівня – Президент. Мирових суддів, які повинні з‘явитися у громадах для розгляду незначних справ, має обирати громада.

Нагадаємо, що сьогодні суддів вперше призначає Президент на 5 років, а потім Верховна Рада – безстроково. Суддів Конституційного Суду у рівній кількості призначають Президент, Верховна Рада і з‘їзд суддів. Цей механізм, коли кар’єра судді залежить від рішень політичних органів, обумовив значну залежність суддів від політиків.

Але вибори, попри зовнішню демократичність, ще більше політизують посаду судді. Він змушений буде включатися у виборчі кампанії. А хто тут надасть найбільшу підтримку як не політики і бізнес. Вкладені в майбутнього суддю ресурси йому доведеться відпрацьовувати.

Навіть мировий суддя, який вирішуватиме незначні справи, може бути цікавим для місцевих політиків та підприємців, щоб посилити свій вплив у регіоні або чинити розправи з конкурентами. З огляду на основні вимоги незалежності суддів не рекомендує обрання суддів громадськістю і Венеціанська комісія.

Вона схвально оцінила ідею Президентського проекту стосовно того, що Парламент не братиме участі в обранні суддів нижчого рівня. Але обрання Сенатом, який залежно від механізму формування хоч і може бути менш політизованим, ніж теперішня Верховна Рада, однаково зберігає загрозу політичних рішень.

Тому, як би це "недемократично" звучало,  Парламент чи народ не повинні брати участі у формуванні суддівського корпусу. Президент може хіба що "номінально" призначати суддю на посаду за результатами конкурсу, якщо після цього він не матиме жодного відношення до кар‘єри судді. Хоча найкраще, щоб усі призначення на посади судді, так само як і звільнення, здійснювала деполітизована Вища рада юстиції.

Щодо строку повноважень судді суду загальної юрисдикції. Сьогодні комбінується перше призначення на 5 років з подальшим безстроковим обранням. Проекти змін до Конституції передбачають протилежні моделі: депутатський проект – обрання суддів кожні 5 років, Президентський – безстрокове призначення. Але будь-яке призначення суддів на певний термін несе загрозу залежності судді від того, хто в подальшому вирішуватиме питання про його нове призначення.  

Необхідність обмеження строку повноважень суддів деякі українські політики мотивують тим, що обрані безстроково судді відчувають себе безкарно, а тому значно частіше допускають зловживання, ніж ті, які призначені вперше. Цю тезу важко підтвердити цифрами. Наприклад, за весь час дії чинної Конституції за порушення присяги було звільнено 86 суддів,  з них  48 – у межах 5-річного строку призначення, 38 – обраних безстроково.

Тому призначення на певний строк жодним чином не впливає на посилення відповідальності суддів, але суттєво узалежнює суддю від волі того, хто вирішує питання його кар’єри.  

Відповідальність та імунітети

Запроваджувати будь-який новий порядок призначення суддів без вироблення ефективних механізмів притягнення їх до відповідальності немає сенсу.

Проект народних депутатів від фракції Партії регіонів передбачає положення про те, що судді можуть бути відкликані на підставі і в порядку, встановленому законом. Однак таке положення знижує існуючі конституційні гарантії незалежності судді, оскільки сьогодні вичерпний перелік підстав для припинення повноважень судді визначено Конституцією.

У проекті Президента зазначається, що суддя може бути притягнений до дисциплінарної відповідальності. Фактично це положення нічого у правовому регулюванні не змінює. Водночас передбачено, що суддів до дисциплінарної відповідальності притягує Вища рада юстиції, у складі якої з її членів утворюється Дисциплінарна комісія.

Нагадаємо, що сьогодні в Україні дисциплінарну владу стосовно суддів залежно від рівня суду реалізують кваліфікаційні комісії і Вища рада юстиції. Однак питання суддівської дисципліни найчастіше безпосередньо не пов’язані з кваліфікацією. Тож ідея створення Дисциплінарної комісії суддів заслуговує підтримки. Утворення такого органу також актуальне з огляду на європейські стандарти.

Сумніви викликає лише спроможність передбаченої Президентським проектом Вищої ради юстиції з 16 членів (а отже, у складі Дисциплінарної комісії буде ще менше) впоратися з усім тим обсягом навантаження, яке виникне у неї, виходячи із розширення повноважень. Тому очевидно, що Дисциплінарна комісія мала би бути самостійним органом зі складом, достатнім для виконання нею функцій дисциплінарного органу щодо суддів.

Не менш проблемним є інститут недоторканності судді. Згідно з чинною Конституцією, суддя не може бути без згоди Верховної Ради затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Депутатський проект не пропонує змін до цього положення, водночас у Президентському проекті Верховну Раду замінили на Сенат. Проте у країнах Західної Європи судді не мають таких гарантій, там повага до суддівської незалежності є результатом столітніх традицій.

В Україні, де повага до суду ще не стала нормою, а правила арешту не повністю відповідають європейським стандартам, певні додаткові гарантії недоторканності судді не є зайвими.

Однак процедура звернення до Верховної Ради і розгляду нею цього питання складна й тривала; крім того є періоди, коли Верховна Рада засідання не проводить, а рішення потрібно ухвалити швидко. Це дає можливість особі, яка, перебуваючи на посаді судді, вчинила злочин, сховатися від правосуддя.

Тому доцільно, щоб питання щодо затримання та арешту судді вирішував не політичний орган, а Вища рада юстиції. Або ж суд–як і щодо будь-якого громадянина, але це може бути суд вищого рівня(можливо, й Верховний Суд) й обов’язково у колегіальному складі, щоб не допустити зловживань.

Однак в обох випадках слід передбачити можливість негайного затримання судді на місці вчинення злочину. Питання про надання згоди на арешт у цьому випадку може вирішуватися після затримання у найкоротший час.

Вища рада юстиції

Теперішній склад Вищої ради юстиції з тими функціями, що вона виконує, не узгоджується з європейськими стандартами. Зокрема, Європейська хартія про статут для суддів вимагає, щоб принаймні половина членів цієї установи були суддями, яких обирають їхні колеги.

Сьогодні у складі Вищої ради юстиції лише 4 члени з 20 представляють суддівський корпус (Голова Верховного Суду і 3 члени, обрані з‘їздом суддів). Також 2 члени зі складу суддів призначені Президентом. Але навіть якщо в умовах чинної Конституції членів Вищої ради юстиції і призначатимуть переважно з суддів, однаково вони представлятимуть не суддівський корпус, а того суб’єкта, що їх призначив. Тому й за цих обставин зазначений орган не буде позбавлений політизованості.

Ця проблема ще більше загостриться, якщо Вищу раду юстиції наділити повноваженнями щодо призначення та звільнення суддів. Тож у Конституції не лише слід переглянути компетенцію Вищої ради юстиції, а й її склад. На цьому справедливо наголошено у "Концептуальних засадах..." з‘їзду суддів.

Таку ідею втілено у проекті Президента: Вища рада юстиції складатиметься з 16 членів: 8 членів – від з‘їзду суддів і по 4 – від Президента і Сенату. Члени Вищої ради юстиції здійснюватимуть свої повноваження на постійній основі і не повинні обіймати посади судді, прокурора чи займатися адвокатською практикою.

Вища рада юстиції, за проектом Президента, складатиметься із Кваліфікаційної та Дисциплінарної комісій. До її повноважень належить внесення подань про призначення та звільнення суддів, припинення та зупинення їхніх повноважень, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Ми уже зазначали, що з метою зміцнення незалежності суддів до повноважень Вищої ради юстиції доцільно віднести призначення суддів на посади, їх переведення та звільнення з посади. Саму ж кваліфікаційну атестацію претендентів на суддівські посади добре б  залишити у віданні окремої Кваліфікаційної комісії, яка б вносила відповідні подання до Вищої ради юстиції. А дисциплінарні повноваження варто передати створеній окремо від Вищої ради юстиції Дисциплінарній комісії.

Система судів

У "Концептуальних засадах..." з‘їзд суддів висловив думку щодо системи судів загальної юрисдикції: вона має бути триланковою – місцеві суди, апеляційні та Верховний Суд.

Президентський проект передбачає існуючі ланки: місцеві суди, апеляційні суди, вищі суди та Верховний Суд, однак на відміну від чинної Конституції у ньому визначено, що: Верховний Суд є вищою судовою інстанцією, що забезпечує однакове застосування норм права усіма судами загальної юрисдикції, а вищі спеціалізовані суди – є судами касаційної інстанції в системі судів загальної юрисдикції. Також передбачено, що суд не може виконувати функції різних інстанцій в одній справі.

Сьогодні ж внаслідок різного тлумачення конституційних принципів судоустрій України досі не має завершеного вигляду. Для цивільних та кримінальних справ система судів є триланковою (місцеві суди – апеляційні суди – Верховний Суд), а для господарських та адміністративних – чотириланковою (додаються ще вищі суди).

При цьому кількість стадій в усіх видах судочинства однаковий. Таким чином, у цивільних і кримінальних справах Верховний Суд уповноважений переглядати свої ж рішення, а це порушує принцип "ніхто не може бути суддею у своїй справі".

Досі залишається проблемою завантаженість Верховного Суду касаційними скаргами на рішення загальних судів у цивільних справах. Навіть надзвичайні заходи щодо передачі касаційних скарг, що надійшли до 1 січня 2007 р., з Верховного Суду до апеляційних загальних судів, не виправили становище – поточне навантаження на Верховний Суд суттєво не зменшилося.

З цієї ситуації можливі два виходи. По-перше, систему судів загальної юрисдикції можна зробити триланковою, відмовившись від вищих спеціалізованих судів, як це запропоновано у "Концептуальних засадах..." з‘їзду суддів. Але, якщо Верховний Суд стане єдиною касаційною інстанцією, право на касаційне оскарження необхідно буде відчутно обмежувати.

Правосуддя у більшості справ закінчувалося б в апеляційних судах. Однак, зважаючи на значну кількість судових помилок, що допускають ці суди, навіть за обмеження права на касаційне оскарження, Верховний Суд матиме надмірне навантаження. Тоді доведеться збільшувати і так великий склад (95 суддів) Верховного Суду. Але навіть при існуючому складі про забезпечення однакового застосування закону годі й говорити.

Інший варіант – створення вищих судів для цивільної та кримінальної юрисдикцій, які б здійснювали функції касаційної інстанції, як це існує у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд зможе повністю присвятити себе основній функції – забезпечувати однакове застосування закону через перегляд справ, де суди касаційної інстанції у подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон.

На жаль, систему судів загальної юрисдикції, закладену у депутатському проекті, зрозуміти доволі складно, оскільки там згадано усі існуючі ланки (місцеві, апеляційні, вищі суди, Верховний Суд), а також наводиться перелік судів: районні, міські, районні у містах, обласні суди, Київський та Севастопольський міські суди, Верховний Суд Автономної Республіки Крим (такі назви суди мали до реформи 2001 р.).

У Президентському проекті передбачено ще одну – нову – ланку: у громадах у визначених законом випадках та порядку правосуддя здійснюється виборними мировими суддями.

Введення інституту мирових суддів можна розглядати як спробу розвантажити суди загальної юрисдикції, намір перекласти фінансування певного обсягу судової юрисдикції на місцеве самоврядування і компромісний спосіб втілення ідеї виборності суддів. Водночас, на наш погляд, до введення інституту мирових суддів потрібно підходити дуже обережно.

Варто спочатку виробити його чітку модель, а вже потім запроваджувати на конституційному рівні.

Адміністративні посади

Порядок призначення голів судів та їхніх заступників – це те питання, довкола якого до останнього часу велася політична боротьба. Сьогодні, маючи вплив на голову суду, можна впливати на результати вирішення будь-якої справи.

Досі це питання не врегульовано ні Конституцією, за винятком Верховного і Конституційного Судів, ні законом. Президент і народні депутати, які ініціюють зміни до Конституції, одностайні у тому, що голови судів та їхні заступники мають обиратися суддями відповідного суду.

Такий варіант, на відміну від сьогоднішньої ситуації, коли голів судів та їхніх заступників призначає Рада суддів, дозволить запобігти підпорядкуванню і централізації в судовій системі. При цьому важливо зменшити повноваження голів судів та їхніх заступників, щоб уникнути тиску чи іншого протиправного впливу на суддів.

Прогресивними ідеями для становлення в Україні справедливого суду у проектах змін до Конституції є: конституційне закріплення права на справедливий суд, запровадження безстрокового призначення суддів з мінімізацією політичних впливів, зміцнення механізмів відповідальності суддів зі створенням Дисциплінарної комісії суддів, забезпечення у складі Вищої ради юстиції не менше половини представників суддівського корпусу, чітке визначення ролі кожної ланки у системі судів із забороною поєднання у ланці функцій різних інстанцій в одній справі, призначення голови суду суддями відповідного суду.

Загрозливими для незалежності суддів є пропозиції обирати суддів населенням та зберегти за політичними органами повноваження щодо формування суддівського корпусу, надання згоди на затримання чи арешт суддів.

Ігор Коліушко, Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ