Неучтенные нюансы конституционного процесса
З наближенням прямих президентських виборів 2010 року, які, незалежно від результатів, матимуть своїм наслідком істотне переформатування влади, дедалі більше українських політиків знаходять собі нову цікаву та творчу діяльність – писати зміни до Конституції.
На цей час відомо вже як мінімум про 5 проектів, про які було заявлено публічно –
(1) проект Партії регіонів, опублікований на офіційному веб-сайті партії,
(2) проект президента Ющенка, поданий до Верховної Ради та Венеціанської Комісії, (3) проект Анатолія Гриценка,
(4) спільний проект Партії регіонів та БЮТ, який мав стати фундаментом нової коаліції, а також
(5) самостійний проект БЮТ (про існування якого було заявлено 9 червня 2009 року).
Момент виникнення проектів змін до Конституції (за півроку до виборів президента), штучне прискорення процесу внесення змін, а також постійні прямі та опосередковані натяки на те, що зміни потрібно вносити до виборів, є свідченням того, що мова взагалі не йде про системне вдосконалення конституційної системи державного управління.
Хоча саме це, безумовно, має бути ЄДИНОЮ МЕТОЮ внесення змін до Основного Закону. Будь-які інші мотиви є абсолютно неприпустимими у демократичному суспільстві.
Та в Україні, на жаль, процес внесення змін до Конституції, як правило, зводиться до більш приземлених речей – пошук політиками власного місця у майбутній владній конфігурації.
Країна живе вже п’ятий рік з, м’яко кажучи, недосконалою за своїм змістом Конституцією (в частині взаємовідносин органів державної влади), але питання про необхідність негайного внесення змін, до останнього часу, гостро та відкрито насправді, ніхто з політиків не ставив.
Безумовно, що розмови на цю тему були. Дехто казав про необхідність скасування результатів конституційної реформи 2004 року, інші – про необхідність подальшого доопрацювання чинної редакції Основного Закону.
Але розмови, спроби та натяки носили невиразний характер та заповнювали інформаційний простір лише тоді, коли інших приводів не було. Таким чином, протягом 2004-2009 років системний процес внесення змін до Конституції був фактично відсутній.
Безумовно, що розбалансована, внаслідок конституційної реформи 2004 року, система державної влади потребує змін. І чим скоріше, тим краще для держави. З цією тезою важко сперечатися.
Водночас, слід визнати, що це "скоріше" вже абсолютно точно не означає 2009 рік. Очевидно, що час вже безглуздо втрачено абсолютно всіма політиками, які останнім часом пропонували чи ще мають намір запропонувати свої проекти змін до Конституції.
Відповідно, до 2010 року питання про внесення змін до Основного Закону має бути знято з порядку денного, як таке, яке не може бути консолідуючим для політичних еліт та суспільства. А саме це консолідуюче начало є життєво необхідним для конституційного процесу.
Конституція, як Основний Закон держави, не може знаходитися на лінії фронту під перехресним вогнем під час політичної війни, бо тоді вона перетвориться з Основного Закону у нікому не потрібний папірець.
Конституція, яка розробляється чи приймається в умовах політичної війни за принципом "ти мені – я тобі", може бути схожою лише на стару латану-перелатану сукню, а не на білосніжне весільне плаття.
Читаючи більшість запропонованих проектів, мимоволі відчуваєш себе гравцем у своєрідний тоталізатор, оскільки доволі легко вгадувати прізвища людей, які себе бачать на конкретних посадах з запропонованими повноваженнями чи гарантіями.
До речі, це стосується не тільки посад президента чи прем’єр-міністра. Мова йде також про посади в органах, які, наприклад, повинні мати вплив на виборчий процес в Україні чи на судову систему, або про посади суддів Конституційного Суду.
Кожен запропонований проект виглядає непристойно "персоніфікованим", написаним, нібито, "під себе". І саме ця "персоніфікація" робить їх приреченими на перебування у вічному статусі невдалого проекту (навіть не законопроекту), а не Конституції, оскільки вони не передбачають, навіть теоретично, можливості досягнення консенсусу хоча б в стінах парламенту. Не кажучи вже про суспільний консенсус в його найширшому розумінні.
Конституційний процес зразка 2009 року тільки підтверджує думку, що сучасні українські політики не змогли та вже не зможуть стати державними діячами, які думають про майбутні покоління, а не про майбутні вибори.
Сучасні політики втратили право писати та пропонувати суспільству проекти змін до Конституції від свого імені, оскільки вони є залежними від своїх особистих амбіцій, попередніх передвиборчих лозунгів, відсутності позитивних результатів ефективної законотворчої та управлінської діяльності тощо.
Вони, на жаль, не здатні розглядати питання про внесення змін до Конституції виключно в контексті вдосконалення державних механізмів та суспільно-політичного розвитку держави, а не в контексті власної політичної кар’єри.
Статтею 5 Конституції визначено, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 69, народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Очевидно, що ці дві статті Конституції перебувають у нерозривному системному логічно-смисловому зв’язку.
Рішенням Конституційного суду у справі № 1-5/2005 (справа про здійснення влади народом) статті 5 Конституції було надано тлумачення.
Зокрема, у пункті 4.1 мотивувальної частини зазначеного рішення було сказано, що положення "носієм суверенітету... є народ" закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу".
В резолютивній частині вищевказаного рішення зазначено, що положення частини другої статті 5 Конституції, яке передбачає, що "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ", треба розуміти так, що влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Таким чином, процес виборів президента держави недопустимо примітивно сприймати як процес виборів особи, яка, наприклад, просто матиме право отримати кабінет у будинку на вулиці Банковій із табличкою "Президент України".
Процес виборів очільника держави є набагато складнішим демократичним конституційно-правовим інструментом делегування владних повноважень від народу конкретній особі.
Це процес делегування народом конкретній особі на визначений Конституцією період часу виключного переліку визначених Конституцією (чинною саме на момент проведення виборів) владних повноважень, які первинно належать самому народу.
Виборець, шляхом проставляння відмітки у виборчому бюлетені здійснює делегування абсолютно конкретного, а не абстрактного чи можливого, обсягу владних повноважень. Відповідно, ніхто та ніщо, крім самого народу, в особі виборців, не може змінити обсяг конституційних повноважень конкретної особи, обраної президентом, яка отримала прямий мандат від народу.
Жодного конституційного повноваження, яке було визначено Конституцією чинною на момент проведення відповідних виборів президента. Будь-які зміни обсягу конституційних повноважень, їх строків чи конституційних гарантій діяльності є можливими тільки стосовно наступного державного очільника, який має отримати прямий мандат від виборців на виконання нового обсягу конституційних повноважень чи отримання нових конституційних гарантій діяльності.
Стосовно виборів до парламенту можна привести такі ж аргументи. Вибори Верховної Ради є процесом делегування народом на визначений Основним Законом період часу абсолютно конкретного виключного переліку, визначених Конституцією (чинною на момент проведення відповідних виборів), інших, відмінних від повноважень президента, конституційних владних повноважень, які первинно також належать самому народу.
Відповідно, будь-які зміни обсягу конституційних повноважень Верховної Ради можуть стосуватися тільки Верховної Ради наступного скликання.
Стаття 58 Конституції передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
В контексті тлумачення статті 58 Конституції надзвичайно цікавим є одне із перших рішень Конституційного Суду від 13 травня 1997 року у справі № 03/29-97 (справа про несумісність депутатського мандату). Суть справи полягала у необхідності визначення розповсюдження нових конституційних обмежень щодо несумісності депутатського мандату із іншими видами діяльності, запроваджених Основним Законом 1996 року, на народних депутатів, обраних до набуття чинності Конституцією.
У пункті 5 мотивувальної частини рішення зазначено: "Стаття 58 Конституції України 1996 року закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права – закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами. Принцип незворотності дії в часі поширюється також на Конституцію, яка є Основним Законом держави".
Варто нагадати, передусім, парламентарям, що зовсім нещодавно вони абсолютно правильно застосували конституційний принцип незворотності дії законів у часі. Законом від 19 березня 2009 року "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" строк повноважень парламенту АРК було збільшено з 4 років до 5.
При цьому, в Прикінцевих Положеннях зазначеного закону вказано, що "Дія цього Закону не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим п'ятого скликання".
Якщо глибше проаналізувати проблематику обсягу та строків конституційних повноважень виборних органів влади, то свіжий приклад делікатного ставлення до Конституції та конституційного принципу незворотності дії законів у часі можна знайти у Російській Федерації.
Як відомо, нещодавно, у Росії було внесено зміни до Конституції, які стосувалися строку повноважень президента та Державної Думи РФ. При цьому, у самому законі про внесення змін до Конституції зазначено, що "Настоящий Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации применяется в отношении Президента Российской Федерации и Государственной Думы, которые избраны после вступления его в силу".
Таким чином, будь-яка зміна обсягу конституційних повноважень, їх строків, конституційних гарантій діяльності президента та Верховної Ради передбачатиме необхідність отримання нового мандату від виборців шляхом проведення нових виборів (або строкових або дострокових).
Це абсолютно практична конституційна вимога та реальність демократичного суспільства та демократичної держави.
Відповідно, абсолютно всім ініціаторам внесення змін до Конституції до проведення виборів президента слід бути готовими до того, що доведеться переконувати народних депутатів стосовно необхідності дострокового складання ними повноважень та проведення дострокових парламентських виборів з метою якнайскорішого запровадження нового конституційного співвідношення повноважень ВР, президента та уряду.
Зауважимо, що вищевикладене стосується рівно й тих політиків, які все ще розраховують на скасування результатів конституційної реформи 2004 року, оскільки народ, як первинне джерело влади, на виборах президента 2010 року делегуватиме повноваження, визначені чинною на момент проведення виборів Конституцією (зразка 2004 року).
Відповідно, у випадку скасування результатів конституційної реформи 2004 року, постане питання про необхідність проведення дострокових як парламентських, так і президентських виборів, адже повноваження, які будуть делеговані народом президенту на підставі Конституції 2004 року, істотно відрізняються від повноважень, які передбачені Конституцією 1996 року.
Сергій Ткаченко, Наталія Блажівська, для УП
