Дежавю, или законотворческая инициатива Виктора Ющенко
1999 рік. Через півтора місяці після перемоги на виборах президент Кучма висунув ідею проведення всеукраїнського референдуму і винесення на нього ряду питань, що змінюють державний устрій України.
Станом на середину січня 2000 року було зібрано понад 4 мільйони підписів, що дало змогу Кучмі видати указ про проведення 16 квітня 2000 року всеукраїнського референдуму за народною ініціативою про внесення змін до Конституції України, які включали в себе наступні питання:
- надання президенту права розпускати парламент, якщо протягом 30 днів він не сформував коаліцію або протягом трьох місяців не затвердив державний бюджет;
- формування двопалатного парламенту;
- скорочення загальної кількості народних депутатів з 450 до 300 осіб;
- вилучення частини 3 статті 80 Конституції України, згідно з якою без згоди Верховної Ради народних обранців не можна притягати до кримінальної відповідальності.
У референдумі взяли участь понад 80% громадян, більшість з яких схвалила винесені на обговорення питання. За результатами даного референдуму Кучма видав указ про створення комісії з підготовки змін до Конституції.
В кінцевому результаті, оскільки в парламенті не набралася необхідна кількість голосів, а також через звинувачення у фальсифікації підсумків референдуму, Верховна Рада схвалила лише один пункт, відповідно до якого президент отримав право розпускати Верховну Раду.
Одним із активних критиків нововведень екс-президента був нині чинний президент Віктор Ющенко, який заявляв: "Ми проти референдумів, зокрема, референдумів прямої дії... Пропозиції Кучми щодо створення двопалатного парламенту і спроба внести зміни до Конституції через референдум можуть відкинути Україну в демократичному розвитку...
Коли ми кажемо, що існує вихід, щоб підняти статус регіону, то треба не другу палату формувати, а подумати, як через механізм розподілу фінансів передати самодостатність на територію... Я вам даю слово: перегляду політреформи, референдуму чи ще там чого я ініціювати не буду...".
2009 рік. Президент Ющенко вирішив реанімувати ідею свого попередника і виступив з ініціативою оновлення Основного Закону: "Конституцію треба міняти до президентських виборів. Зміни мають бути прийняті Верховною Радою і затверджені всеукраїнським референдумом".
Отже, десять років потому ситуація повторюється. З тією лише різницею, що метою Кучми було усунення перешкод в особі парламенту на шляху до закріплення свого монопольного становища на чолі держави. У Ющенка інше завдання – повернути широкі повноваження, якими був наділений його попередник, щоб утриматися при владі.
Отже, зупинимося більш конкретно на новаціях президента.
Верховна Рада: основні зміни стосуються саме парламенту. Ющенко концентрує увагу на ідеї двопалатності. Його пропонується назвати Національними Зборами України, які складатимуться з двох палат – Палати депутатів і Сенату. Основними законодавчими повноваженнями наділяється нижня палата – Палата депутатів, яка складається з 300 народних обранців, що обираються терміном на чотири роки. При цьому виборча система не конкретизується.
До верхньої палати – Сенату пропонується обирати по три сенатори від кожної області, АРК, Києва та низки інших міст, прирівняних за статусом до області, які обираються терміном на шість років.
Ющенко пропонує надати пожиттєве право перебування в складі Сенату всім колишнім президентам України за їх згодою, крім тих, яких було усунуто з поста в порядку імпічменту.
На відміну від народних депутатів, якими можуть стати громадяни, що мають право голосу, сенаторами обираються громадяни, яким на момент виборів виповнилося 35 років. До основних завдань сенаторів належить схвалення законів, ухвалених нижньою палатою, протягом 15 днів. Якщо Сенат ухвалює постанову про відхилення закону, Палата депутатів може проігнорувати рішення верхньої палати, повторно прийнявши документ більшістю від загального складу.
До нововведень можна віднести положення про те, що народний депутат може поєднувати діяльність в парламенті та уряді. Крім того, Ющенко, який протягом тривалого часу наполягав на необхідності існування у Верховній Раді більшості, тепер пропонує відмовитись від чинної норми про формування коаліції.
На відміну від діючої Конституції, відповідно до якої парламент ухвалює закони, постанови та інші акти більшістю від його конституційного складу, законопроектом передбачено ухвалення нормативних документів більшістю від загального складу кожної з палат.
Зникає і норма про імперативний мандат, відповідно до якої народний депутат, обраний від політичної партії або блоку партій, має входити до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку).
Звертає на себе увагу положення про недоторканність народних обранців. В законопроекті відсутня норма про обов’язковість надання згоди парламентом на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Натомість збережено положення про те, що згоду на затримання або арешт депутата чи сенатора мають надати нижня та верхня палати відповідно. Такими ж гарантіями наділені й судді.
В той же час Президент України є недоторканним на час перебування на посаді без усіляких застережень.
Президент: щодо повноважень голови держави, то вони, на перший погляд, дещо обмежені. Зокрема, президент позбавляється прав подання про призначення міністрів оборони та закордонних справ, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції, а також скасовувати акти Ради Міністрів АРК.
Натомість президент отримує низку інших повноважень, до яких насамперед належить право розпуску парламенту на власний розсуд з єдиним застереженням – проведення консультацій з головами обох палат, прем’єром та головами фракцій нижньої палати.
Варто зауважити, що, на відміну від чинної Конституції, відповідно до якої президент має право припинити повноваження ВР за умови, якщо в обумовлені строки не розпочато пленарні засідання, не сформовано коаліцію чи персональний склад уряду, в запропонованому главою держави законопроекті зазначене право не залежить від будь-яких правових підстав.
Крім того, згідно з проектом, президент набуває право призначати Генерального прокурора, голів СБУ, Національного бюро розслідувань, Служби зовнішньої розвідки та керівників інших державних органів, які здійснюють досудове слідство, за згодою Національних Зборів, тоді як звільняти їх він може самостійно, що створює підстави для контролю за силовими відомствами.
Позбавлення президента права зупиняти дію актів Кабміну та призначати голів Міноборони та МЗС цілком компенсує норма, згідно з якою він може скасовувати урядові акти з питань зовнішньополітичної діяльності, оборони та безпеки держави, правда після консультацій з главою уряду.
До того ж нормами законопроекту запроваджується посилення механізму впливу президента на уряд через Раду національної безпеки та оборони, оскільки він отримує право на власний розсуд призначати в РНБО не лише керівників органів виконавчої влади, а й "інших посадових осіб, визначених президентом".
Певних змін зазнала і законодавча процедура. Відповідно до чинної Конституції, якщо президент не підписав закон, стосовно якого було подолано вето, документ невідкладно оприлюднюється головою ВР і публікується за його підписом.
Натомість новий варіант Основного Закону надає гаранту можливість заблокувати будь-який законодавчий акт, оскільки позбавляє спікера права підписувати такі документи. Разом з тим, запропонований президентом законопроект не передбачає жодних важелів впливу на нього, у разі, якщо глава держави відмовляється ставити свій підпис.
Кабінет Міністрів: передбачено механізм прямого президентського правління, який полягає в наступному. Представники політичної сили, яка за підсумками виборів набрала найбільшу кількість місць у парламенті, отримують право пропонувати кандидатуру прем’єр-міністра, який має у двадцятиденний термін сформувати та внести на розгляд Палати депутатів пропозиції щодо персонального складу свого кабінету разом із програмою його діяльності.
У випадку, якщо у встановлені строки депутати цього не зробили, право формування уряду переходить до наступної політичної партії, яка отримала другу за чисельністю кількість депутатських мандатів. Якщо й цього разу консенсусу не було досягнуто, право визначити кандидатуру прем'єра переходить до президента. В разі, якщо парламент не підтримає висуванця глави держави, йому надається право розпуску Палати депутатів і призначення позачергових виборів до нижньої палати.
Місцеве самоврядування: пропонується проведення адміністративно-територіальної реформи, згідно з якою передбачено створення виконавчих комітетів при районних та обласних радах, які наділяються основними повноваженнями місцевих держадміністрацій.
До президентських новацій можна віднести відсутність переліку областей, позбавлення міста Севастополь спеціального статусу, а також запровадження терміну "містечка", які є складовою системи адміністративно-територіального устрою України. Крім того, певні міста з визначеною кількістю жителів, перелік яких необхідно буде затвердити, можуть прирівнюватися за статусом до області або району.
Зміни торкнулися й інших статей та розділів Конституції, зокрема, зник розділ "Прокуратура", пропонується запровадити ще один гімн – духовний – "Боже, великий, єдиний, нам Україну храни", вилучено положення про рівність прав чоловіка і жінки, яким гарантувалася державна підтримка працюючих матерів.
Через запровадження другої палати парламенту ускладнилася, порівняно з чинною Конституцією, процедура імпічменту президента, вводиться поняття "закон, прийнятий всеукраїнським референдумом", передбачено, що на всеукраїнському референдумі може бути скасовано чинний закон або його окрема частина.
Тема розмежування повноважень між органами центральної влади обговорюється не один рік, оскільки недосконале чинне українське законодавство створює підґрунтя для постійного конфлікту між президентом та главою уряду, а парламент перетворився на джерело нестабільності, що тримає Україну в стані постійної політичної кризи.
Зміни до Конституції, запропоновані президентом, втім, навряд чи дозволять зрушити ситуацію в позитивний бік, оскільки зберігають дублювання повноважень глави держави, прем’єра та РНБО, принаймні, у сфері зовнішньої політики, оборони та національної безпеки.
Крім того, в сьогоднішніх умовах відсутності політичної культури запровадження двопалатного парламенту може призвести до того, що нижня палата, яка формується на основі прямого волевиявлення громадян, не матиме реальних важелів впливу, тоді як Сенат, що складатиметься з представників регіональних еліт, традиційно підконтрольних президенту, матиме всі можливі механізми для впливу на діяльність парламенту.
Шанси ухвалення нової редакції Конституції експерти оцінюють як низькі, оскільки для того, щоб встановити в країні жорстке президентське правління, Ющенку, на переконання політологів, необхідно встигнути не просто внести відповідні зміни до Конституції, а й встановити свій контроль над регіональною владою.
А для цього необхідна підтримка найбільших політичних сил, які на даний момент не готові приєднатися до глави держави в його законотворчій ініціативі й проголосувати за урізання повноважень парламенту в обмін на збільшення президентських.
За словами політолога Гараня, "в парламенті у гаранта відсутня підтримка. А провести зміни в обхід Верховної Ради, через референдум, також не вийде. По-перше, подібну спробу визнає незаконною Конституційний Суд. По-друге, у президента і лояльних до нього політиків немає популярності в народі".
Експерти сходяться в думці, що активізація розмов навколо нової редакції Конституції є ознакою початку передвиборчої президентської кампанії. За словами політолога Литвиненка, "...цей крок президента є виключно передвиборчим. І це сумно, тому що питання конституційної реформи назріло давно... Питання дуже важливе і робити його заручником передвиборчих перегонів не дуже розумно і коректно".
Натомість на даний момент видається більш доцільним підготувати та провести адміністративно-територіальну реформу, реформи місцевого самоврядування та судової системи, а потім на цьому підґрунті розробити нову редакцію Конституції України.
Ілона Білан, керівник Групи контролю демократичних змін УНЦПД (www.ucipr.kiev.ua), для УП
