Реформирование государственной службы: для общества или для чиновников?
Система державної служби в Україні повинна вийти на якісно новий європейський рівень, стати інститутом взаємодії між державою та народом, через який реалізовуватиметься поєднання конституційно закріплених цілей держави, відносин з кадровим потенціалом та ефективності діяльності державних органів.
Саме для цього уряду було доручено доопрацювати зміни до закону "Про державну службу", оскільки чинний закон, прийнятий 1993 року, не відповідає викликам часу та реальному стану речей.
19 вересня 2008 року 361 депутат українського парламенту ухвалив доопрацьований документ у першому читанні. Цей документ визначає основи державної служби, умови вступу на державну службу, порядок її проходження та припинення, правовий статус державних службовців, засади їх соціального і правового захисту, також передбачає новий порядок вступу на держслужбу, додаткові соціальні пільги держслужбовцям та членам їх сімей, новий порядок розгляду процедури дисциплінарних прав тощо.
Згідно із законопроектом, державними службовцями вважаються всі, хто перебуває у публічно-правових відносинах з державою і займає посаду державної служби.
Таке широке розуміння даного визначення дає підстави вважати, що під дію цього закону підпадатимуть працівники всіх державних установ, фінансованих з держбюджету. Однак жодна країна не в стані забезпечити конкурентоспроможну зарплату такій кількості чиновників.
Як зазначають експерти, Україні доцільно скористатися досвідом європейських країн, де запроваджено розмежування державних службовців та працівників державного сектору, а поняття державного службовця обмежено завданням здійснення владних повноважень від імені держави.
Також доволі широко трактується поняття державної служби як публічно-правового інституту, основними функціями якого є підготовка пропозицій з питань формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання послуг фізичним і юридичним особам, а також професійна діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави.
В теорії права під терміном "інститут" слід розуміти сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, що утворюють самостійну відокремлену групу та мають внутрішню єдність і охоплюють всі основні моменти регулювання відповідної галузі.
Отже, під державною службою доцільно вважати професійну діяльність щодо забезпечення ефективності роботи державних органів, що гарантуватиме дотримання основних прав і свобод людини.
Правове встановлення принципів державної служби допомагає розкрити зміст її інституту, під якими слід вважати основні характеристики, що визначають напрямки реалізації завдань і функцій державних органів, функціонування державної служби та повноважень державних службовців в системі державної влади.
В законопроекті наводиться великий перелік основних принципів держслужби, однак деякі з них, зокрема, патріотизм, гуманність, доброчесність, стабільність, носять суто декларативний характер. Натомість такі основоположні ідеї, як пріоритет прав і свобод людини, залишилися поза увагою авторів проекту.
Новацією законопроекту можна вважати норму, відповідно до якої державні службовці не мають права утворювати політичні партії, блоки та бути їх членами, брати участь у страйках та акціях громадської непокори, у передвиборній агітації, демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії, що будь-яким способом можуть засвідчувати їх особливе ставлення до певних політичних сил, партій, блоків.
Деполітизація державної служби дозволила б стабілізувати її апарат та зберегти кадровий потенціал, адже прихід до влади тієї чи іншої політичної сили неодмінно тягне за собою і кадрові чистки.
Втім, положення 30-ї статті чинного закону про держслужбу, згідно з якою зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення працівником робити на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, на жаль, й досі залишилося лише декларацією. За даними начальника головного управління державної служби України Мотренка, лише у 2005 році було звільнено з посад 48 тисяч чиновників, з яких не менше ніж 10 тисяч - держслужбовців.
У країнах з розвиненою демократією цьому процесу запобігає розмежування політичних та адміністративних посад, а також процедура запровадження інституту державних секретарів органів виконавчої влади на чітко встановлений термін.
В Україні впровадження такого інституту стало невдалою спробою насамперед через політичну заангажованість та переслідування конкретних політичних цілей. На сьогоднішній день найбільш перспективним напрямком реформування державної служби є саме розмежування політичних та професійних посад.
Парламентарі пропонують законодавчо закріпити вимогу до осіб, що вступають на державну службу і претендують на зайняття посад державної служби, згідно з якою вони повинні вільно володіти не лише державною мовою, а й російською.
Однак така норма суперечить статті 10 Конституції України, відповідно до якої державною мовою в Україні є українська мова. Отже, використання в системі органів державної влади поряд з українською російської чи будь-якої іншої мови в якості офіційної чи мови спілкування є неконституційним.
Використання російської чи іншої мови національних меншин, за висновком Конституційного суду, можливе лише при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування в межах та порядку, визначених законами України.
Крім того, запропонована законопроектом норма також суперечить 24-ій статті Конституції, згідно з якою не може бути привілеїв чи обмежень за мовними ознаками, та 38-ії статті Основного Закону, якою гарантується рівне право доступу до державної служби.
Отже, незнання тієї чи іншої мови, крім державної, не може бути перешкодою у прийнятті на державну службу.
Зважаючи на те, що авторами законопроекту є представники ПР, не є дивним, що вони намагаються реалізувати програмні тези своєї партії щодо двох державних мов.
А от БЮТ через голосування за законопроект, в якому міститься положення про мови, знову опинився під вогнем звинувачень у зраді виборцям та принципам демократії.
Різку критику з боку президентського апарату висловив Віктор Балога. На його думку, голосування фракції БЮТ у союзі з ПР і комуністами законодавчо закріплює новий статус російської мови як офіційної мови спілкування в органах і установах влади.
Випад Балоги не залишився поза увагою БЮТ. "Єдиною державною мовою в Україні є українська. Ця позиція Тимошенко та очолюваної нею політичної сили була, є та залишатиметься незмінною, а всі інші твердження є політичною спекуляцією опонентів БЮТ", - так відреагував на заяву перший віце-прем’єр Турчинов.
За його словами, оскільки законопроект містить норму щодо володіння держслужбовцями двома мовами, саме за наполягання фракції БЮТ документ не було ухвалено в цілому, а направлено на друге читання з метою більш чіткого узгодження з Конституцією.
Разом з тим, законопроект вводить більш жорсткі умови для державних службовців в сфері мовної політики, оскільки містить норму, відповідно до якої все службове спілкування має здійснюватися лише державною мовою.
Проект закону також передбачає низку соціальних пільг у системі державної служби.
На законодавчому рівні пропонується закріпити право державних службовців та членів їх сімей на безкоштовне медичне обслуговування в державних установах охорони здоров’я, а також зберегти за ними це право і після виходу на пенсію чи у відставку.
Крім того, державним службовцям пропонується надати право на отримання пільгового безвідсоткового кредиту на купівлю або будівництво житла на тривалий термін.
Однак зазначена норма на даний момент носить скоріше теоретичний характер, оскільки:
По-перше, потрібен час, щоб уряд міг визначити порядок та умови такого кредитування.
По-друге, забезпечити пільговими кредитами майже 300 тисяч держслужбовців на сьогодні практично неможливо.
Й по-третє, середня зарплата більшості чиновників все одно не дозволить здійснювати виплати по кредитах.
Цікавим моментом законопроекту є новий порядок вступу на держслужбу шляхом укладання службового договору з особою, що успішно пройшла конкурс на зайняття вакантної посади державної служби.
Згідно з законопроектом, договір є публічно-правовою угодою між державою в особі органу державної влади та особою, що вступає на державну службу або повторно призначається на посаду державної служби.
У службовому договорі зазначаються права та обов’язки особи, що вступає на державну службу або державного службовця і органу державної влади. У разі зміни істотних умов службової діяльності і продовження державним службовцем перебування на посаді державної служби дозволяється вносити зміни до визначених сторонами істотних умов службового договору.
Варто зауважити, що разом з правами та обов’язками претендента на посаду службовий договір має містити також права та обов’язки роботодавця, в ролі якого виступає держава в особі її органів, чого, на жаль, в законопроекті немає, а також регламентувати питання поширення зазначених норм на осіб, що перебувають на державній службі на момент набуття чинності цим законом.
Слід також зазначити, що визначення службового договору як публічно-правової угоди є не зовсім коректним. Державно-службові відносини поділяються на публічно-правові та приватноправові.
Учасники публічно-правових відносин, простіше кажучи – політики, наділені можливостями вирішувати специфічні політичні та державні завдання і виконувати владно-управлінські повноваження.
Приватноправові відносини поширюються на службовців, які перебувають у трудових відносинах з державними органами, тобто держава в даному випадку виступає в ролі роботодавця і є стороною трудового договору, що укладається на основі приватного права.
Такі службовці перебувають на державній службі, але не виконують державних завдань і функцій, що входять до компетенції вищого корпусу державної служби, які є учасниками публічно-правових відносин.
Отже, укладання службового договору як публічно-правової угоди не відповідає загальноприйнятим нормам, що виникають у державно-службових відносинах.
У даному огляді ми торкнулися лише ключових моментів нового законопроекту, які потребують подальшого удосконалення. Актуальність питання полягає не лише у прийнятті нового законодавства, а й у дотриманні закону про держслужбу. А без реформи системи державної служби неможливо здійснити адміністративно-територіальне реформування в цілому.
 |
Ілона Білан, керівник Групи контролю демократичних змін
УНЦПД, для УП
