Избирательная реформа: итальянские мотивы – украинское исполнение
За неполных 20 лет суверенности украинские граждане провели "тест-драйв" трех избирательных систем: мажоритарной, смешанной и пропорциональной. Некоторые из обкатанных моделей имели столько особенностей и были настолько специфичны, что в их обобщенном названии было куда больше условности и формы, нежели сути и содержания.
Однако, задумываться над этим не было времени – постоянно изменяющийся рельеф украинского политического бездорожья требовал от "инженеров" и "конструкторов" новых концептуальных решений.
С тех пор мало что изменилось: процесс конституционного реформирования, который актуализировал также и вопрос о необходимости очередной избирательной реформы – яркое тому подтверждение.
Немногим более месяца назад Партия Регионов зарегистрировала законопроект о внесении изменений в Конституцию. Проект предполагает существенные изменения в системе созыва национального парламента.
Предлагаемые регионалами новшества в системе формирования ВРУ интересны уже сами по себе, кроме того, имеется дополнительное обстоятельство, которое еще больше подогревает к документу интерес.
В начале мая в Интернет попали то ли предварительные наброски, то ли полноценный проект конституционных изменений, приписываемый БЮТ. Несмотря на некоторые отличия, избирательная система, описанная в этом документе в своей основе во многом созвучна с той, которую в последствии официально предложила ПР.
Впрочем поиск ответа на вопрос: является ли этот факт весомой предпосылкой для очередного конъюнктурного союза между ПР и БЮТ, не тема данной статьи. Интереснее взглянуть на проблему шире – с позиций ожидаемых эффектов и существующего на сегодняшний день международного опыта.
Принцип избрания парламента в проекте регионалов сводится к следующему: "Політична партія, яка отримала більшу відносно інших партій кількість голосів виборців, але меншу тієї, що забезпечує обрання більшості від конституційного складу Верховної Ради України отримує двісті двадцять шість депутатських мандатів".
То есть партия, набравшая на выборах пусть даже только относительное большинство голосов, может рассчитывать минимум на 226 депутатских мандатов. Такой бонус партия-победитель получает за счет мандатов тех партий, которые оказались на вторых местах.
То, что в некоторых случаях этот бонус может составлять неприлично большое количество мандатов и тем самым нивелировать принцип пропорциональности, авторов проекта не смущает.
Судя по всему, они решили пожертвовать пропорциональностью в пользу стабильного парламентского большинства, которое должно стать подспорьем для нормальной, бесперебойной работы правительства.
По крайней мере, такие посылы звучали с лагеря ПР как оправдание предложенной избирательной модели. На фоне того факта, что именно ПР является одной из партий с большими шансами на единоличное формирование большинства и, соответственно, правительства при данной системе выборов.
После появления указанного законопроекта, некоторые аналитики поспешили заявить, что, мол, ПР взяла на вооружение итальянский опыт, ссылаясь на избирательную реформу в Италии 2005 года. На поверку обнаружилось, что между предложенным регионалами избирательным ноу-хау и "итальянским опытом" сходства примерно столько же, сколько между зданием ВРУ и Палаццо Монтечиторио.
Этот пример является образцово-показательным в том смысле, что в вопросах институционального дизайна, отличия в деталях могут запросто перечеркнуть все поверхностные и, казалось бы, очевидные сходства. Но обо всем по порядку.
21 декабря 2005 года в Италии состоялся переход от смешанной к чисто пропорциональной системе выборов. Отличительной чертой новой избирательной системы стало то, что партия или коалиция партий, набравшая относительное большинство голосов, автоматически получала 55% депутатских мандатов.
То есть, 340 из 618.
К тому же, партия-победитель, или коалиция партий, могла также выиграть некоторое число представительских мандатов из тех 12, которые распределялись по результатам голосования в четырех заграничных избирательных регионах.
Сразу же обращает на себя внимание факт, что в Италии, в случае победы, партия или коалиция партий получает парламентское большинство с преимуществом не в 1, а, как минимум, в 25 мандатов.
Во время разработки новой избирательной модели здравый смысл подсказал итальянцам, что большее количество депутатских мандатов у парламентского большинства обезопасит это большинство от разных превратностей судьбы. Таких, например, как нерасторопность и медлительность одного-двух депутатов при нажатии кнопок во время голосования.
В этой связи предложение ПР удивляет еще и потому, что вот уже полгода как политическая система Украины пребывает в очередном дедлоке, причиной которого не в последнюю очередь стал минимальный перевес депутатских мандатов у действующей коалиции.
Все это привело к несколько парадоксальной ситуации: при формальном наличии парламентской коалиции, отсутствует дееспособное коалиционное большинство.
Возможно, ПР рассчитывает, что партия, набравшая наибольшее количество голосов и минимальное большинство в Раде, учитывая теперешний негативный опыт, будет искать союзников для создания парламентской коалиции. Подобного исхода нельзя исключать так же, как нельзя исключать и ситуации, при которой партии, желающие создать коалицию, не смогут сойтись в "цене".
В этом случае весьма вероятна ситуация, когда партия-победитель, так и не сумев договориться о создании коалиции, рискнет создать парламентское большинство с перевесом в 1 голос и, соответственно, сформировать однопартийное правительство.
Если же впоследствии эта партия не сможет обеспечить работоспособность своего большинства в парламенте, политическую систему страны снова ожидает дедлок.
Следующим отличием "итальянской опыта" является гибкая система возможностей для партий – больших и малых – на участие в выборах. Так, если политическая партия выступает самостоятельным субъектом избирательного процесса, то для участия в распределении депутатских мандатов ей необходимо преодолеть 4% избирательный барьер.
Коалиция политических партий может рассчитывать на места в парламенте только в том случае, если она наберет не меньше 10% голосов избирателей. Если коалиция не преодолевает 10%-ный барьер, но партия, в нее вошедшая, набирает на выборах 4% голосов, эта партия получает парламентское представительство.
Стоит сказать несколько слов о том, что собственно подразумевается под избирательной коалицией политических партий в Италии. Для создания избирательной коалиции партии должны разработать общую программу-манифест и согласовать кандидатуру лидера своей коалиции.
Эта два базовых требования. Партии, вошедшие таким образом в коалицию, выставляют отдельные списки своих кандидатов в 26 избирательных округах. В результате избиратель, голосуя за ту или иную политическую партию, знает не только о потенциальных союзниках этой партии в парламенте, но также и имя потенциального премьер-министра.
В общем и целом избирательная система Италии "провоцирует" формирование избирательных коалиций, создавая для политических партий, которые в них входят, существенные преференции.
Например, как уже упоминалось, чтобы самостоятельно попасть в парламент, партия должна набрать не менее 4% голосов избирателей. Но если партия вошла в избирательную коалицию и эта коалиция преодолела 10% порог, то участие в распределении депутатских мандатов принимают все партии этой коалиции, которые набрали 2% голосов.
Более того, в парламент также проходит та партия коалиции, которая оказалась первой за 2%-ной чертой, вне зависимости от того, сколько избирателей ее поддержало.
Итальянская система выборов моделировалась так, чтобы политические силы, особенно небольшие, изначально были заинтересованы создавать собственные, либо входить в уже существующие избирательные союзы.
Таким образом, авторы итальянской системы ставили перед собой не только задание создать предпосылки для стабильности правительства, но также и решить проблему атомизации партийной системы.
Отчасти им это удалось, доказательством чему являются результаты парламентских выборов на Апеннинском полуострове в 2006 и 2008 годах. Тогда главными игроками на выборах были две коалиции партий, противостояние между которыми происходило в рамках условной "право-левой" шкалы.
Если с подобным мерилом прогнозируемых результатов подойти к проекту избирательной системы ПР, то вряд ли речь может идти о желании регионалов решить вопрос излишней атомизации отечественной партийной системы.
Скорее всего, предполагается "свернуть" партийный спектр бесхитростным вынесением мелких политических партий и проектов за скобки парламентской жизни. Ведь из предыдущего опыта явствует, что ПР прохладно относится к такому формату участия в выборах, как блокирование политических партий.
Об этом свидетельствует позиция регионалов в предвыборных переговорах как в 2006, так и в 2007 году. Да и в самой формулировке нового принципа формирования парламента, приведенного выше, присутствует только слово "партия".
Возможно, что это всего лишь механическое упущение, и в самом проекте закона о выборах найдется место и "блоку политических партий". Но по этому поводу все же имеются некоторые сомнения, обоснованием которых выступает не только законопроект ПР об изменении Конституции, но также и высказывание представителя Партии Регионов годичной давности.
"Мы уже увидели, насколько неэффективна работа избирательных блоков, в частности, на примере "Нашей Украины" и БЮТ. Это абсолютный негатив и анахронизм, который, я думаю, в Раде следующего созыва мы запретим законом и предусмотрим, чтобы на выборы идти только по партийным спискам, как это делается во всех цивилизованных странах мира" – сообщил Тарас Чороновил.
Правда, регионал не только не привел примеров, но и не объяснил характера взаимозависимостей между цивилизованностью страны и форматом участия политических партий в выборах.
К слову, подобное новшество – запрет на участие в выборах блокам политических партий – было реализовано на последних парламентских выборах в России. Так что цивилизованность в этом контексте – понятие весьма и весьма условное.
Описанием итальянского опыта и его сопоставления с тем, что предлагает ПР, автор хотел лишь продемонстрировать, насколько важную роль в вопросах институционального дизайна и государственного строительства играют детали. Которые способны "открыть глаза" на принципиальные различия продуктов отечественного производства, "изготовленных" по иностранным "лекалам".
Назар Бойко, для УП
