Украинское правительство: эффект бабочки

Своеобразная политическая несостоятельность, сложившаяся в деятельности правительства Тимошенко, неспособность налаживания сотрудничества между правительством и парламентом, свидетельствуют о существовании проблемы легитимности правительств, которая существует в Украине почти постоянно.

Многочисленные конфликты в треугольнике президент-парламент-правительство свидетельствуют о практике игнорирования положений Конституции, конвенционных соглашений и устоявшейся политической практики участниками политического процесса.

Эта проблема заключается в том, что довольно редко украинские правительства, после формирования, базируются на эффективно действующем парламентском большинстве. Имеется в виду обеспечение обратных связей между парламентским большинством и правительством по ряду критериев.

Во-первых, завершение инвеституры правительства путем принятия программы его деятельности.

Во-вторых, способность Кабинета Министров посредством лояльного к нему парламентского большинства проводить необходимые законопроекты с целью реализации политики нации.

В-третьих, налаживание близкого сотрудничества между правительством и парламентскими комитетами.

В-четвертых, наличие четкого распределения вопросов стратегического характера и текущей политики по линии президент-правительство, что должно воплощаться в положениях коалиционного соглашения.

Как свидетельствует отечественная практика конституционализма, этим условиям не отвечали большинство правительств за времена Независимости Украины.

Такие обстоятельства стали одной из причин кризиса властных институтов, который наблюдается начиная с 2000 года. Ни Конституция в редакции 1996 года, ни конституционный закон 2004 не решили эту проблему.

Основные типы правительств и практика конституционализма в Украине

Классическим, для практики конституционализма, является функционирование правительства, которое базируется на парламентском большинстве. Но не всегда можно достичь такого результата, который прежде всего связан с особенностями развития политической системы.

Правительства меньшинства обычно формируются в ситуации, когда создание правящей коалиции, опирающейся на поддержку парламентского большинства, не представляется возможным. Такие правительства находятся при власти, как правило, благодаря поддержке партий, которые непосредственно не входят в правительство. Это характерно, например, для скандинавских монархий (Норвегия, Дания, Швеция).

В чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое правительство "национального единства", в состав которого входят самые крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте.

Как показывает практика, такого рода правительства могут эффективно функционировать только в ситуации, когда вся страна объединена какой-то фундаментальной целью, такой, например, как победа в войне.

Отечественная практика демонстрирует, что в Украине, за времена ее независимости, преимущественно действовали коалиционные правительства меньшинства. После принятия конституционного закона 2004 года ситуация изменилась, поскольку Конституция предусматривает как необходимое условие легитимности правительства, его поддержку парламентским большинством. При таких условиях, важное значение приобретает количественный и качественный состав большинства.

Так правительства Януковича (2006) и Тимошенко (2007) формально отвечали таким критериям. Однако функционирование правительства Тимошенко на основе коалиции БЮТ – НУНС является нестойким, о чем свидетельствует неэффективность работы парламента.

Если между правительством и парламентским большинством не сформированы надежные каналы коммуникаций, прежде всего через парламентские комитеты как центры законопроектной работы, тогда рано или поздно возникнет вопрос о вотуме доверия Кабинету Министров и о перспективе его роспуска.

Вместе с тем, в Украине такая модель не действует, поскольку Конституция формально не закрепляет процедуры вотума доверия КМУ, а соответствующая политическая практика в виде конвенционных (конституционных) соглашений отсутствует.

Инвеститура правительства и проблема его легитимности

Порядок формирования правительства в значительной мере определяется формой правления.

Внепарламентская модель инвеституры характерна тем, что глава государства фактически единолично формирует состав правительства. Например, в США персональный состав администрации формируется "по согласию и совету" Сената, однако при этом главная роль принадлежит президенту.

Парламентская модель характерна тем, что как правило глава государства назначает главу правительства. Получив мандат, глава правительства формирует состав своего Кабинета и представляет его вместе с программой деятельности на утверждение парламента.

При этом действует конституционный обычай, согласно которому, глава государства назначает премьером личность, которая пользуется поддержкой парламентского большинства.

Классической моделью такой процедуры можно считать британскую. При формировании правительства большую роль может сыграть монарх, который предлагает после консультаций парламенту главу правительства – представителя лидера парламентского большинства.

При формировании коалиционных правительств политические партии делегируют своих представителей в правящий Кабинет согласно определенной, по результатам консультаций между председателями соответствующих парламентских фракций и главой государства, квоте. С помощью этого механизма обеспечивается распределение министерских портфелей между ними.

В условиях коалиционных правительств премьер-министр иногда не в состоянии эффективно контролировать подбор кандидатур на посты министров, даже от своей политической партии. Многое зависит от партнеров по коалиции.

В Украине такого рода ситуация наблюдалась при премьере Ющенко (2000), кабинету которого парламентом была объявлена резолюция недоверия.

Это было обусловлено изменением отношения партнеров по коалиции к политическому курсу премьер-министра, а также некоторых его министров.

Фракционный раскол также характерен для НУНС как составляющей части парламентского большинства Верховной Рады VI созыва, что также снижает степень легитимности действующего Кабинета Министров Тимошенко.

Владея институционными рычагами, фракция НУНС, с использованием полномочий президента, иногда также пытается коррелировать деятельность Кабмина Тимошенко.

Отсутствие стойких конвенционных соглашений предопределяет кризис исполнительной власти и парламентаризма на протяжении каденции Верховной Рады VI созыва.

По природе вещей, согласно действующей конституционной системе, президент обладает прерогативами в сфере исполнительной власти по стратегическим вопросам, вопросам национальной безопасности, обороны и внешней политики. А Кабинет Министров – по вопросам текущей политики.

Инвеститура правительства зависит от консультаций между президентом, главой Верховной Рады и представителями парламентских фракций. Необходимым условием завершения инвеституры является принятие парламентом Программы деятельности КМУ.

***

Недостатки конституционного закона 2004 года заключаются также в том, что его разработчики проигнорировали классическую процедуру инвеституры правительства, которая, как правило, оформляется путем получения вотума доверия парламента новосформированному составу правительственного кабинета.

Инвеститура правительства путем принятия его программы деятельности имеет предсказуемые последствия.

Так на протяжении определенного времени он не может быть по инициативе парламента отправлен в отставку. Становится предсказуемым политический процесс, поскольку программа деятельности правительства связывает законодательство и управление. Публичная отчетность по реализации программы правительством перед парламентом может иметь в качестве последствия его конституционную ответственность.

При определении правовых основ функционирования правительства в условиях полупрезидентской (смешанной) республики, следует принимать во внимание явление "дуализма" исполнительной власти.

Рамки ответственности между президентом и Кабинетом Министров выражаются путем установления определенных приоритетных направлений деятельности правительства, которые должны быть поддержаны именно путем принятия парламентом необходимых законов.

Без этого система сотрудничества между правительством и парламентом лишена смысла, поскольку существует реальная угроза распада парламентской коалиции.

Сегодня вполне очевидно, что действующая конституционная модель взаимодействия парламента и Кабинета Министров не выдерживает критики. Она слишком формализованная, ограничивает свободу политической деятельности, которая, кстати, является фундаментальной основой конституционного порядка и гарантируется статьей 15 Конституции.

Наконец, Основной Закон не содержит превентивных механизмов для обеспечения стабильной работы парламента и правительственного кабинета, обеспечения надлежащих обратных связей в отношениях правительство-оппозиция, президент-парламент-правительство.

Соблюдение демократических стандартов управления в Украине предусматривает несколько вещей, которые должны стать аксиомой политического процесса, подчиненного праву.

Во-первых, инвеститура правительства должна завершаться путем принятия программы деятельности Кабинета Министров.

Во-вторых, крайне необходимо обеспечение надлежащих обратных связей между Верховной Радой и КМУ, обеспечение оппозиции информацией о планированных мероприятиях со стороны правительства.

В-третьих, в случае возникновения политического кризиса, должна существовать возможность ее решения путем постановки вопроса о доверии Кабмину со стороны парламентариев, или самого правительства.

В-четвертых, важно наличие опции применения арбитражных процедур президентом, если вышеперечисленные средства исчерпаны.

И, наконец, важно введение конструктивного вотума, согласно которому, вопрос о выражении вотума недоверия правительству может быть решен, если безотлагательно (в разумные сроки) парламент поддержит новый состав правительства.

Михаил Савчин, кандидат юридических наук, доцент Закарпатского государственного университета, для УП