Украина движется к усилению роли правительства и парламента. Почему?

Уже стало банальным утверждение, что конституционные изменения, внесенные парламентом накануне третьего тура президентских выборов 2004 года, были хаотичными, непродуманными и нарушили легитимную процедуру их принятия (без необходимого вывода КС и без обсуждения в парламенте).

В результате эти изменения разбалансировали систему власти.

Демократические силы соглашались, что изменения необходимы, ведь не может президент снимать премьера в любой момент по собственному желанию. В Украине часто ссылаются на опыт Франции, впрочем, у французского президента такого права нет.

Но этим правом активно пользовался Кучма, а потом воспользовался и Ющенко, отправляя в отставку премьера Тимошенко. Итак, изменения были необходимы, но приняты они были второпях и внесли хаос в систему распределения полномочий.

Почему? Потому что режиму Кучмы необходимо было действовать срочно  и ограничить полномочия будущего президента, сохраняя за собой "контрольный пакет акций" в парламенте, избранном в 2002 с широким использованием административного ресурса.

Так или иначе, в стране воцарился хаос в управленческой системе. В системе исполнительной власти оказались де-факто два вождя – президент и премьер, притом, что, согласно Конституции, президент не входит в систему исполнительной власти, а ее вышестоящим органом является Кабмин (ст. 113).

Украинский опыт после вступления в силу конституционных изменений (с 2006) демонстрирует, что президент не находит общий язык с двумя правительствами подряд. То есть проблема не в персоналиях и не в политических взглядах, а в том, что в Основном Законе полномочия распределены нечетко.

Управленческий хаос надо устранить. Двигаться можно или в сторону президентской, или в сторону парламентской республики, или же, в конце концов, это может быть какой-то вариант смешанной модели, четко разграничивающей полномочия.

Чистая президентская модель, как в США, где должности премьера вообще нет, а президент непосредственно возглавляет правительство (у американцев оно так и называется – "администрация президента"), теоретически возможна.

Но, во-первых, такая модель не применяется в Европе, а, во-вторых, любой проект должен набрать конституционное большинство (300 голосов) в Верховной Раде. Поскольку принять Конституцию в обход парламента нельзя, и это недавно подтвердил Конституционный суд.

Между тем, в стране постепенно вызревает понимание среди основных политических сил, элитных групп, экспертной среды, что проект, предусматривающий усиление полномочий президента, не наберет конституционного большинства.

Украинская политическая практика доказала, что президент с большими полномочиями не может ими воспользоваться в пользу страны. Кучма постепенно сползал в авторитаризм. Были ожидания того, что Ющенко использует в 2005 свои широкие полномочия для радикальных, но нужных обществу реформ. Но этого не произошло.

Да, он обеспечил демократические правила игры, но не реформировал саму систему. Президентский секретариат снова начал принимать на себя функции правительства. Собственно все нынешние основные кандидаты на должность президента (даже с уменьшенными после конституционной реформы полномочиями) вызывают беспокойство у элиты и экспертов.

Боятся широких властных полномочий и Ющенко, и Тимошенко, тем более с ее самыми высокими на данный момент шансами выиграть.

А заодно и Януковича. Будет ли, например, Ахметов, не говоря уже о других представителях бизнеса, чувствовать себя в безопасности, если на верхушке властной пирамиды вдруг окажется Янукович?

Впрочем, без поддержки основных политических сил, планы принять Конституцию на референдуме, в обход Верховной Рады, выглядят утопическими.

Поэтому кажется, что проходной в парламенте является та модель, которая вопрос исполнительного двоевластия решает в пользу парламента и правительства. В этом состоит аргументация Тимошенко, вопреки тому, что в 2004 ее политическая сила была единственной, кто выступал за сохранение сильной президентской власти и не поддержала тогдашние конституционные изменения.

И  хотя сейчас по социологическому опросу Тимошенко выглядит как самая вероятная победительница президентских выборов (а значит она была бы заинтересована в усилении президентской власти), она предлагает парламентскую модель, акцентируя на том, что именно такая модель окажется единственной проходной в парламенте.

Отвечает ли это интересам страны? Парламентская система доминирует в Европе, куда движется Украина. Даже если говорить о смешанных моделях, то "сильный президент" в Западной Европе есть только во Франции, а в Центрально-Восточной – в Румынии, Хорватии.

У большинства других стран, даже там, где президент избирается прямым голосованием (например, Австрия, Португалия, Польша), центр исполнительной власти – правительство.

Ведь вопрос состоит не в определениях – "парламентская" или "смешанная модель", – а в том, что должно стать центром исполнительной власти.

Вопреки распространенному мнению, что должность сильного президента способствует стремительным преобразованиям в посткоммунистических странах, этот тезис по крайней мере является дискуссионным: исследования показали, что самых быстрых реформ достигали именно в тех странах Центрально-Восточной Европы, где доминировала парламентская модель (Чехия, Польша, Венгрия).

Угрозы есть в любой системе, в том числе, и в парламентской, и в смешанной модели. Критики справедливо подчеркивают, что украинская партийная система еще слабая, и значит, парламентаризация может привести к нестабильности.

Поэтому в Германии, пережившей горький опыт нестабильности 20-тых годов, ввели 5% проходной барьер, что способствует отсечению радикальных партий, а также общему структурированию парламента.

Возможно, Украине также следует вернуться к 4% барьеру, который снизили до 3%. Учитывая опыт той же Германии, можно перейти к региональным партийным спискам, а можно пойти и дальше, сделав их открытыми.

Но угрозой монополизации власти могут быть не только широкие полномочия президента, но и парламентское большинство, свидетелем чего страна стала во время господства "антикризисной коалиции".

Есть большинство голосов в парламенте – штампуешь законы и решения. Собственно, поэтому и нужны четкие балансы. В Германии – чисто парламентской республике – для этого есть Конституционный Суд, федерализация, двухпалатный парламент.

Европейский опыт предлагает и другие инструменты. Один из них - функции главы государства. Должность президента, безусловно, должна сохраниться, поскольку в парламентской модели именно он выполняет функции главы государства.

Более того, его роль и легитимность можно обеспечить за счет сохранения прямого избрания, и за это выступает подавляющее большинство украинцев: они считают, что непрямые выборы президента ограничат их права влиять на политику государства.

Таким образом, президент и при такой модели останется всенародно избранным главой государства, у него будет право роспуска ВР (при четко очерченных требованиях), контрольные функции, прежде всего, в сфере безопасности и внешней политики.

Иначе говоря, он действительно должен превратиться в гаранта Конституции. А вот вертикаль исполнительной власти будет замыкаться на правительстве, которое будет формироваться парламентской коалицией.

Это будет похоже на польскую модель. При этом можно зафиксировать в Конституции широкие права оппозиции.

Если описанное здесь распределение власти будет воплощаться в жизнь, то определенной мерой такая модель устраняет разногласия и на личностном уровне между Ющенко и Тимошенко. Более того, она может гармонизировать эти отношения и после 2009 года.

Нынешние социологические опросы показывают, что даже при поддержке Тимошенко Ющенко проигрывает следующие президентские выборы Януковичу.

Вопрос же избрания президента в парламенте, не пользуется поддержкой электората, по крайней мере, на данный момент. Но будет ли выдвигаться Янукович в случае ограничения президентских полномочий?

Более того, Янукович-президент (учитывая и его прошлое, и дважды отрицательный опыт на должности премьера с нескрываемым стремлением монополизации власти) вряд ли будет красивой визитной карточкой не только для Украины в целом, но и для бизнеса регионалов.

Поэтому, возможно, Ющенко на должности президента после конституционной реформы вполне мог бы стать консенсусной фигурой. Но это уже вопрос политических раскладов и интересов политиков. Сейчас же речь идет все-таки об Украине и модели ее государственного устройства.

На протяжении года несколько аналитических центров осуществляли проект "Коалиция неправительственных организаций за эффективную конституционную реформу". Результатом этого стала "Зеленая книга украинской конституционной реформы".

Сейчас проект получил продолжение, и планируется, что после региональных обсуждений Зеленой книги, она трансформируется в "Белую книгу", которая содержит не просто определенные круги проблем и потенциальных путей их решения, но и конкретные формулировки.

Соглашаясь относительно более четкого распределения полномочий между органами власти, эксперты, принимавшие участие в проекте, могут по-разному видеть воплощение этих предложений в жизнь, в частности и относительно распределения полномочий президент-правительство.

Алексей Гарань, профессор политологии НаУКМА, для УП