Прикосновенная неприкосновенность, или прихоти украинского парламентаризма

О политических приметах и не только...

Начнем с политических, сугубо украинских, примет: високосный год пришел – жди изменений в конституции; отчаянные дискуссии относительно депутатской неприкосновенности – это к выборам, очередным или внеочередным, парламентским или президентским.

Идея лишения депутатов иммунитета не нова. Вспомним всеукраинский референдум в апреле 2000 года, когда подавляющее большинство граждан Украины проголосовали за отмену части 3 статьи 80 Конституции, согласно которой народные депутаты не могут быть без согласия парламента привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.

Имплементировать результаты референдума не удалось. В частности, в 2000 году соответствующий законопроект дважды не получал необходимого конституционного большинства.

С того времени тема депутатской неприкосновенности активно спекулируется разными политическими силами, при этом "неприкосновенность" путается с "неприкосновеностью", а спор за право первенства относительно выдвижения этой идеи вместе с обвинениями политических оппонентов или политических союзников в нежелании поддержать "демократические" преобразования стал общим правилом.

Ведется борьба за голоса избирателей, борьба за власть. Это – политика, которая характеризуется ситуативностью политического интереса: меняется политический интерес, который зависит от обстоятельств места и времени, – меняется и понимание политической целесообразности, в том числе и относительно содержания правовых норм.

Соответственно, меняется отношение к депутатской неприкосновенности, правовому статусу оппозиции, типу избирательной системы, цели и направлений конституционной реформы и т.п.

Впрочем, важнее депутатскую неприкосновенность рассматривать не в контексте политического интереса, а в контексте сущности проблемы – демократических традиций, принципов парламентаризма.

С этой точки зрения, почему-то не верится, что полная отмена депутатской неприкосновенности и введение "суперимперативного" мандата, будет способствовать становлению Украины как демократического, социального, правового государства.

Депутатская неприкосновенность: вопрос теории и практики

Теория конституционного права признает институт депутатской неприкосновенности важной гарантией деятельности депутата. Депутатская неприкосновенность состоит из двух элементов – депутатского индемнитета и депутатского иммунитета.

Индемнитет означает депутатскую неответственность (не путать с безответственностью!), которая распространяется на деятельность депутата как парламентера.

Депутат не может быть привлечен к ответственности за результаты голосования, высказывания в парламенте, его органах и вне их при осуществлении депутатских функций, внесение законопроектов, обращения с депутатскими вопросами и запросами и т.п..

Иммунитет состоит в особой, отличной от общей, процедуре привлечения народных избранников к уголовной ответственности, а также в особом порядке решения вопроса относительно их ареста или задержания.

Индемнитет и иммунитет призваны обеспечить независимость позиции депутата по поводу любого вопроса, составляющего предмет рассмотрения в парламенте, защиту его от давления, в первую очередь, со стороны исполнительной власти; особое значение депутатская неприкосновенность имеет для оппозиции.

Итак, депутатская неприкосновенность – это не личная привилегия, а норма публично-правового характера, направленная на обеспечение беспрепятственного и эффективного осуществления народными депутатами возложенных на них функций.

В демократических странах депутатская неприкосновенность – прописная истина, которая не требует никаких доказательств, воспринимается как должное и является элементом, и вместе с тем, необходимым условием парламентаризма.

Невозможно представить парламентаризм, то есть систему политической организации государства, построенную на принципе распределения властей и в которой парламенту принадлежит юридическое верховенство, без сильного парламента.

В свое время, теоретик английской конституции Алексис Дайси не без гордости говорил, что английский парламент может все, кроме одного – он не может превратить мужчину в женщину. Это было сказано еще в ХІХ столетии.

Что может современный украинский парламент сейчас, и что он сможет после отмены депутатской неприкосновенности: контролировать правительство, проводить непредвзятые парламентские расследования, последовательно защищать интересы избирателей?

Очевидно, что отмена депутатской неприкосновенности ухудшит и без того слабую позицию парламента, создаст дополнительные проблемы в системе организации вышестоящих органов власти.

"Прикосновенность" превратит представительный орган в карманную игрушку, некую демократическую "погремушку", состоящую из запуганных марионеток. Это хорошо понимают англичане, немцы, французы, итальянцы и многие другие народы, живущие в странах, так называемой, постоянной демократии, конституционное законодательство которых предусматривает неприкосновенность.

Украинское общество решительно настроено против депутатской неприкосновенности – по данным разных социологических опросов идею ее отмены разделяет около 80% граждан.

В том, что в обществе существует такой настрой, в большой мере виноваты сами народные избранники: откровенный популизм, игнорирование интересов избирателей, злоупотребление полномочиями – все это приводит к тому, что неприкосновенность депутатов вызывает отрицательную реакцию.

"Чем они лучше чем я, – думает обычный гражданин, – что полезное они сделали для меня, общества, страны, чтобы иметь, помимо всего прочего, еще и неприкосновенность?"

Отмена неприкосновенности: законодательные инициативы

В разочарованном обществе существует спрос на отмену депутатской неприкосновенности, который, по законам политического рынка (или базара?), порождает предложение. В результате появляются соответствующие законопроекты.

Законопроект, представленный Иваном и Вячеславом Кириленко в декабре 2007 решает проблему неприкосновенности по принципу "нет статьи – нет проблем". Все предложения сводятся к исключению из закона о статусе народного депутата статьи 27, которая закрепляет депутатский индемнитет и иммунитет.

Цель, безусловно, благородная, но...

Во-первых, непонятно, о каких "международных правовых стандартах" идет речь, поскольку конституционное законодательство большинства современных демократических стран предусматривает институт депутатской неприкосновенности, рамки которой определяются по-разному, в зависимости от уровня развития политической системы и постоянства демократических традиций.

Во-вторых, крайне сомнительным выглядит утверждение, что отмена депутатской неприкосновенности создаст необходимые правовые условия для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий.

В-третьих, упомянутый законопроект не только не устраняет разногласия в действующем украинском законодательстве, а наоборот, создает новую коллизию. Дело в том, что статья, которую предлагается исключить, почти дословно воссоздает положения части 1 и части 3 статьи 80 Конституции Украины.

Институт депутатской неприкосновенности является конституционным, поэтому соответствующие изменения должны вноситься, в первую очередь, в Основной Закон.

Правда, почти через месяц после внесения анализируемого законопроекта, его авторы подали в парламент еще один – о внесении соответствующих изменений в Конституцию, которым предлагается изложить статью 80 в такой редакции:

"Народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету".

В принципе, второй проект не предложил ничего нового: статьи 80 Конституции имела бы именно такой вид в случае имплементации результатов апрельского референдума 2000 года.

Кстати, тогда, в 2000 году, европейское сообщество восприняло всеукраинский референдум как угрозу парламентаризма. Референдум вызвал отрицательную реакцию ПАСЕ, которая ставила даже вопрос об исключение Украины из состава этой организации.

Стала ли украинская демократия в 2008 году настолько крепкой, что отмена депутатской неприкосновенности не будет иметь для нее никаких отрицательных последствий?! Вопрос риторический.

Но 20 марта 2008 года Верховная Рада приняла решение (226 голосов) о включении законопроекта, который касается внесения изменений в Конституцию в повестку дня и направление его для вывода в Конституционный Суд на предмет соблюдения норм статьи 157 и статьи 158 Основного закона.

Александр Ярмыш, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Академии правовых наук Украины, Алина Червяцова, кандидат юридических наук, доцент, для УП

Автор рисунков – Евгений Егоров