Конец поры безответственного парламентаризма?

Практика политической жизни последних лет убедительно доказала провальность применения в нашей стране пропорциональной избирательной системы. И это не сожаление о "добром-старом" депутате в округе. Это реальная проблема как на местах, так и в центре, в самом парламенте Украины.

Очевидно, что не осуществилась заветная идея (пророчество) "пропорционалистов" – политическое структурирование общества и обретение реального всеукраинского статуса основных политических сил.

Большинство граждан Украины сейчас дистанцируются от политики, больно обжегшись после "Помаранчевой революции", поэтому даже яркие проекты политических партий уже не интересуют большинство граждан.

Люди стремятся к успокоению политических событий. Партии остались, в сущности, региональными партиями, особо не стараясь преодолевать межрегиональные границы.

Сторонники же мажоритарки обоснованно свидетельствуют о разрушении системы народного представительства на всех уровнях: от центрального до местного.

Представительства как такового, сейчас вообще нет, а это ощутимо снижает уровень ответственности народных избранников за дела в родном регионе.

Так, например, в Хмельницком районном совете представлена только треть территориальных общин района. Возникает закономерный вопрос: а что делать остальным двум третям? И такая ситуация очень распространена по всей Украине.

Кем сегодня является народный депутат? Субъектом законодательного процесса или объектом и заложником политической конъюнктуры. Невыразительность, обезличенность современного парламента склоняет нас ко второму варианту.

От одной крайности советских времен, когда на заседание Верховной Рады УССР приезжали одни "заслуженные" и принимали за несколько дней пакет законов для страны, мы перешли сейчас к другой крайности – парламент наполнен бывшими предпринимателями и преданными аппаратчиками, которые вместо необходимости законотворчества руководствуются политической целесообразностью.

В свое время, после Великой октябрьской революции 1917 года, чтобы оправдать беззаконные действия некоторых представителей большевистской власти, научные работники ввели термин "революционное правосознание", которым обосновывалось любое действие, которое не поддавалось логическому объяснению и правовой оценке.

Сегодня, похоже, народные депутаты также полны этого "революционного правосознания", которым они надеются оправдать свою преступную небрежность по отношению к народу и преступную самоуверенность по отношению к Украине.

В связи с такими процессами, в современных научных кругах появилась идея ввести в Украине институт заместителей народных депутатов Украины, которые бы могли выполнять законотворческие функции народных депутатов во время их отсутствия.

Эта идея не новая. Ее уже давно ввели и с успехом используют в Нидерландах, Швеции, Эстонии, Люксембурге, Норвегии и ряде других стран.

Внедрение института заместителей народных депутатов – это признание парламентеров, в первую очередь, политическими субъектами, и признание законотворчества факультативной функцией парламента.

Во время их отсутствия, эту важную для страны функцию от их имени могли бы выполнять заместители народных депутатов. Это бы решило ряд проблем, самой большой из которых является, наверно, отсутствие большинства народных депутатов во время работы комитетов Верховной Рады, в которых они работают.

Для парламента текущего – VI созыва – эта проблема чрезвычайно актуальна, ведь фактического кворума во время рассмотрения вопросов в комитете почти не бывает.

Обычной стала практика голосования чужими карточками – на каждый пленарный день устанавливается один или несколько дежурных народных депутатов из состава фракции для голосования за отсутствующих коллег.

Заместители народных депутатов теоретически смогли бы сдвинуть с места законотворческий процесс и придать ему профессиональности (ведь на должности заместителей должны были бы назначаться специалисты своей области).

Но эта идея, которая прекрасно работает в других странах, рискует не сработать в наших условиях. Учитывая уровень правовой культуры народных избранников, их заместителями наверное стали бы лица, которые бы не выполняли ту функцию, которую на них бы было возложено.

Ведь помощники нардепов выполняют больше обслуживающие бытовые функции, чем реально помогают в осуществлении функций депутатов.

Еще Николо Макиавелли писал в своей работе "Государь", что "государь должен окружить себя умными советниками. Талант не боится талантливых помощников, и только бездарность окружает себя подобными, чтобы на их фоне можно было бы выделиться".

Конечно, идею института заместителей народных депутатов Украины не следует отклонять и она, бесспорно, заслуживает всестороннего обсуждения, особенно при условии уменьшения персонального состава украинского парламента до 150 человек.

Обращаясь к вопросу правовой культуры парламентеров, хотелось бы отметить, что, обычно, выделяют теоретический, профессиональный и бытовой уровни правовой культуры.

Юридическая наука определяет такие составляющие, входящие в правовую культуру личности: знание законодательства; убежденность в необходимости и социальной полезности законов и подзаконных актов; умение пользоваться правовым инструментарием – законами и другими актами – в практической деятельности.

Даже поверхностный анализ современной законопроектной работы Верховной Рады приводит к выводу, что для законотворческой деятельности нужен профессиональный уровень правовой культуры. У большинства же народных депутатов уровень правовой культуры отвечает бытовому или будничному уровню.

Довольно простым подтверждением этого тезиса может служить современное распределение депутатов по комитетам. Изучая трудовой путь нынешних парламентеров, возникают закономерные вопросы: как предприниматель будет заниматься здравоохранением, или тренер Школы политических лидеров – развитием местного самоуправления.

В связи с этим много полномочий народных депутатов используются ими обезображено, а непосредственные обязанности не выполняются вообще, что приводит в результате к неудовлетворительной работе парламента вообще.

Но, конечно, есть среди парламентеров носители профессионального уровня правовой культуры. Это, прежде всего, научные работники и профессионалы в конкретной области, у которых есть возможность выбрать для себя комитет по профессиональным качествам.

Поэтому фундаментальные законодательные инициативы становятся, можно сказать, авторскими, таковыми, что разрабатываются и лоббируются конкретными субъектами законодательной инициативы.

Известным примером такого лоббирования является, в частности, Семейный кодекс, который сначала был частью Гражданского кодекса, но со временем благодаря стараниям депутата Зориславы Ромовской стал отдельным кодифицированным актом.

В связи с этим неоднократно звучало предложение в обязательном порядке отмечать при официальном опубликовании закона инициатора внесения этой законодательной инициативы в парламент.

Таким образом, должна быть повышенная моральная ответственность за результаты законотворчества, ведь понятно, что на сегодняшний день только о таком виде ответственности законотворцов можно говорить.

Проблемой законодательного процесса является также попадание важных законопроектов в "треугольник власти": между профильным парламентским комитетом, секретариатом президента и министерством.

Расхождение между видениями некоторых аспектов законодательного урегулирования конкретного вопроса у названных субъектов приводит к продолжительному "зависанию" нужного законопроекта.

Примером этого могут быть проекты Трудового и Налогового кодексов, законов о местном самоуправлении, о местных государственных администрациях, о государственной службе, и т.п..

Эти проекты существуют уже много лет, их вступления в законную силу ждут, но несогласование позиций по определенным вопросам постоянно наталкивает перечисленные документы или на недостаточную поддержку зала, или на вето президента.

Существование таких разных взглядов - нормальное явление в цивилизованных странах. Но в Украине, мягко говоря, удивляет неспособность указанных субъектов договариваться между собой по проблемным аспектам.

По нашему мнению, эффективным могло бы быть предыдущее одобрение концепции закона и согласование этой концепции со всеми заинтересованными субъектами.

Нельзя не вспомнить и о злоупотребление правом – предусмотренное нормами права поведение народных депутатов по осуществлению своих субъективных прав, которым может быть нанесен вред другим лицам.

Речь идет о праве законодательной инициативы, а также праве депутатской неприкосновенности (что, кстати, было остро воспринято обществом, из-за чего вопрос снятия неприкосновенности стал важной основой многих предвыборных программ).

Народным депутатам намного легче воспользоваться формой закона для лоббирования своих собственных интересов, чем добиваться принятия соответствующего подзаконного нормативно-правого акта.

Поэтому законодательные инициативы часто теряют признаки нормативности и приобретают индивидуализированный характер. Большая часть проектов законов заранее не предназначена для того, чтобы стать законом.

Во многих случаях, этот просто рекламный ход народного депутата (упоминается, кстати, один из проектов Черновецкого о лишении всех государственных служащих всех льгот, который потом широко рекламировался всеми возможными способами).

В общем, понятно что все упомянутые проблемы требуют отдельного и детального изучения. Но на одну сторону решения части этих проблем хотелось бы обратить внимание. Это – завершение конституционной реформы.

В декабре 2004 года Верховная Рада приняла изменения в Конституции. Сегодня мы почти забыли, что это был только первый этап политической реформы, который касался перераспределения полномочий на уровне центральных органов власти.

Вторым этапом, изложенном в законопроекте 3207-1, пред Зориславы Ромовской тривались изменения в Основном законе, которые бы дали стране децентрализацию власти, реформу местного самоуправления, приведение его к требованиям Европейской хартии местного самоуправления.

Если конкретно, то предполагалась ликвидация дуализма власти на местах путем создания исполнительных органов районных и областных советов, постепенной ликвидации государственных администраций, создания на уровне регионов прообразов французских префектур с контрольно-наблюдательными функциями.

Кроме того, речь идет о внесении изменений в раздел Конституции, который касается новых определений административно-территориальных единиц, территориальной общины, границ населенных пунктов и т.п..

Это бы позволило начать в Украине полноценную административно-территориальную реформу, потребность в которой уже перезрела, а ее отсутствие порождает все новые и новые конфликты на местном уровне.

Причина сопротивления реформе известна – это желание политических игроков конкретной выгоды для себя. Ведь после распределения полномочий вышестоящих органов государственной власти в декабре 2004 года, продолжение реформы уже не вызвало той же активности и заинтересованности и реформа потерялась в политических событиях.

И вдобавок у нас до сих пор осталась отрицательная психология советского создания государства, когда рассматривали местную власть как второстепенную после центральной власти.

Все эти данные свидетельствуют об отсутствии системного подхода к изменению Конституции. Под лозунгами принятия новой эффективной системы сдерживаний и противовесов, нарушили этот баланс и сейчас стараются снова подлатать дыры.

И на завершение возникает вопрос. Сколько времени наши творцы государства еще могут искать здравый смысл в собственных действиях?

Ведь общество уже потеряло логическую цепочку интриг, атак и контратак властных антагонистов. Люди потеряли интерес к политике, а самое страшное они теряют свою гражданскую позицию, запутавшись в сплошных изменах политиков друг другу и своим предыдущим позициям.

Общество стремится к стабильности. Общество стремится к одной власти, к четкому видению развития страны и к определенным гарантиям этого развития. И вопрос в том, какую цену готов сегодня заплатить украинский народ за эту стабильность и предсказуемость в государстве?

Цена стабильности с каждым днем растет. И вскоре может так случиться, что люди согласятся заплатить за нее демократией, свободой слова и стремлением к прозрачности и честности в демократических учреждениях.

Украинцы могут промолчать в тот момент, когда нужно кричать, потому что ощутят свою абсолютную оторванность от чиновников, которые их якобы представляют.

Виталий Олуйко, ректор Хмельницкого университета управления и права, академик Украинской академии наук по государственному управлению, доктор наук по государственному управлению, профессор, для УП