Удастся ли Украине "газовый блицкриг"?

У нас должен быть более дешевый газ, и самые лучшие тарифы. Это наша цель, транзитные тарифы, имеется в виду. Но с другой стороны, наши контрагенты мечтают по-другому. Как можно дороже газ и как можно дешевле тарифы. В этом, по сути, и должен заключаться диалог между 2-я партнерами газового рынка. Подчеркиваю, диалог, а не способы, которые дискредитируют ту или иную сторону. Президент Виктор Ющенко, УТ-1, 02.02.2008

БУРЕВЕСТНИКИ

1 февраля состоялось заседание Совета национальной безопасности и обороны Украины, результаты которого могут полностью изменить ситуацию на газовом рынке Украины.

О предыдущих результатах заседания СНБОУ 1 февраля сообщил заместитель секретаря СНБОУ Андрей Пышный и премьер-министр Украины Юлия Тимошенко. По словам Пышного, "было принято решение поручить Кабинету Министров:

– принять неотложные меры относительно исправления финансово-экономического состояния НАК "Нефтегаз Украины";

– определить стратегические ориентиры, принципы формирования и развития рынка естественного газа с целью определения перспектив и направлений развития нефтегазового комплекса, механизмы государственного регулирования деятельности субъектов хозяйствования на этом рынке, в том числе в части функционирования национальных компаний;

– подготовить вместе с Национальной академией наук в месячный срок предложения относительно усовершенствования рынка естественного газа Украины и концепции его развития, провести процедуру обсуждения этих предложений и подготовить на рассмотрение Совета национальной безопасности и обороны."

Премьер подала более расширенную версию хода заседания и детали внутреннего обсуждения ситуации на газовом рынке:

Во-первых, без стрессов для внутреннего рынка Украины было сформировано решение относительно отхода от услуг компании "РосУкрЭнерго", "УкрГазЭнерго" и других посредников и переход на прямые контракты…

Второе решение, которое было принято. Учитывая, что сегодня НАК "Нефтегаз" компанией "РосУкрЭнерго" и "УкрГазЭнерго" практически устранен с внутреннего рынка газа, от дистрибуции, от продажи, и как следствие у НАК "Нефтегаза" возникают к нему требования кредиторов, между тем НАК "Нефтегаз" не получает никакого потока денег, поскольку на всех потоках денег от реализации газа сегодня находится "УкрГазЭнерго", а также по просьбе правительства и руководителя НАК "Нефтегаза" было принято решение, что НАК "Нефтегазу" возвращаются все права по реализации газа на внутреннем рынке Украины.

Третье решение, которое было зафиксировано на СНБО, касается построения внутреннего рынка Украины. Правительство Украины обратится в Национальную комиссию регулирования электроэнергетики, относительно детального изучения того, как формируется себестоимость добычи украинского газа, по какой цене этот газ и кому реализуется, а также, как обеспечивается промышленность газом, по каким ценам.

Кроме того, было сформировано поручение и, собственно, я считаю, что оно будет и в решении СНБО относительно силовых структур: по каждому случаю таких действий, которые по признакам являются нарушением законов, имеют элементы коррупции, силовым структурам поручено провести расследование и принять адекватные меры, что также важно.

Отметим, что на данный момент не выдан соответствующий указ президента о соответствующих решениях СНБОУ. Но уже сейчас понятно, что вопреки разным акцентам, которые в своих выступлениях после заседания расставили Виктор Ющенко и Юлия Тимошенко, Банковая и Грушевского продемонстрировали единую политическую волю относительно необходимости изменения баланса сил на газовом рынке Украины.

Различие состоит только в том, что премьер видит своей задачей изменение схемы снабжения газа в Украину и его дистрибуции внутри страны. А президент как ставит задачу высшего уровня: правительство при внедрении нового порядка обеспечения газом Украины и его продажи на внутреннем рынке должно учитывать внешнеполитические (позицию Газпрома, России, Туркменистана) и внутриэкономические (неподготовленность ЖКХ, отдельных секторов промышленности, населения к резкому росту цен) риски и разработать мероприятия по их минимизации.

Тем не менее, вызовет беспокойство тот факт, что руководство государства - СНБОУ, секретариат, Кабмин, коалиция, ставя такие амбиционные цели в энергетической сфере, медлит с решением важных политических задач. Речь идет о принятии ряда кадровых, правовых и законодательных решений, без которых, по мнению автора, осуществить задуманное на газовом рынке не удастся.

Итак, рассмотрим два базовых сценария дальнейшего развития. В первом мы представим, что президент, правительство и коалиция консолидируются ради выполнения решений СНБОУ и нормализации ситуации на газовом рынке. Во втором попробуем спрогнозировать, что произойдет, если вместо приоритета энергетической безопасности государства на первый план выйдут соображения политической конкуренции.

СЦЕНАРИЙ 1. "УКРАИНА БЕЗ РОСУКРЭНЕРГО"

Для того, чтобы распутать или разрубить гордеев узел проблем, навязанных Украине с приходом "РосУкрЭнерго", нужно сначала понять причины и основания появления такой схемы газоснабжения.

Деятельность РосУкрЭнерго и ее дочерней структуры "УкрГазЭнерго" базируется на нескольких сомнительных юридических документах и склонности отдельных должностных лиц не выполнять свои служебные обязанности.

Соответственно, исправление угрожающей ситуации на газовом рынке будет возможным только после наведения порядка в законодательной и договорной базе и устранение лиц, которые нанесли ущерб национальной безопасности Украины.

Но обо всем по порядку. Итак, по мнению такого признанного эксперта в области международного права и энергетической дипломатии как Александр Чалый, "газовое соглашение не отвечает требованиям украинского закона". В частности, оно было подписано с нарушением положений "Соглашения между Кабинетом министров Украины и Правительством Российской Федерации о дополнительных мерах относительно обеспечения транзита российского естественного газа по территории Украины от 4 октября 2001 года", отдельно, в частности при отсутствии ежегодного межправительственного протокола на 2006 год.

Далее, настоящее соглашение противоречит и действующему Контракту между НАК "Нефтегаз Украины" и ОАО "Газпром" об объемах и условиях транзита российского естественного газа через территорию Украины в период с 2003 по 2013 год от 21 июня 2002 года.

Это – только верхушка айсберга. И для того, чтобы расторгнуть это соглашение, получив на это добровольное или вынужденное согласие заинтересованного "Газпрома" (владельца 50% РУЭ), нужно начать с УкрГазЭнерго, через которое РУЭ осуществляет влияние на внутренний рынок и создает условия для банкротства "Нефтегаза".

Именно деятельность этого "совместного предприятия" РУЭ и Нефтегаза противоречит ряду принципов государственной политики в нефтегазовой области, определенных законом "О нефти и газе":

* государственного управления в нефтегазовой области;

* государственного регулирования деятельности в нефтегазовой области;

* обеспечения защиты прав и интересов всех субъектов отношений, которые возникают в связи с геологическим изучением нефтегазоносности недр, разработкой месторождений нефти и газа, переработкой нефти и газа, сохранением, транспортированием и реализацией нефти, газа и продуктов их переработки, потребителей нефти и газа и работников области;

* содействие развития конкурентных отношений на рынке газа, нефти и продуктов их переработки;

Создание УкрГазЭнерго, начиная с 2006 года, так и не было надлежаще оценено Фондом государственного имущества и Антимонопольным комитетом. Не в последнюю очередь из-за особого отношения руководства этих органов к основателям и их политической лояльности (ФГИУ возглавляла социалистка Семенюк, а АМКУ – депутат, член Партии регионов Костусев).

Конечно, они могут указывать на давление со стороны тогдашнего правительства, Банковой, кого угодно. Но это не освобождает их ни от политической, ни от юридической ответственности за недобросовестное выполнение требований закона.

Во-первых, Председатель АМКУ О.Костусев в процессе создания УГЭ просто проигнорировал прямую норму закона, согласно которой АМКУ просто не имел права давать разрешение на создание УГЭ без согласия Верховной Рады:

Статья 8. Антимонопольные ограничения в нефтегазовой области

Субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют добычу нефти и газа, транспортирование нефти трубопроводами, транспортирование и распределение естественного газа и признаны в установленном законодательством порядке монополистами на рынках нефти и газа, не могут прекращать свою деятельность или уменьшать ее объем с целью создания дефицита нефти или газа, если необходимость такого ограничения не установлена действующим законодательством. Закон Украины "О газе и нефти"

Кроме того, председатель АМКУ адекватно не отреагировал на действия УГЭ, которые можно квалифицировать как "злоупотребление монопольным положением". Для справки: "Монопольным (доминирующим) считается положение субъекта хозяйствования, доля которого на рынке товара превышает 35 процентов, если он не докажет, что испытывает значительную конкуренцию".

А "Злоупотреблением монопольным (доминирующим) положением на рынке являются действия или бездеятельность субъекта хозяйствования, занимающего монопольное (доминирующее) положение на рынке, которые привели или могут привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции, или ущемлению интересов других субъектов хозяйствования или потребителей, которые были бы невозможными при условиях существования значительной конкуренции на рынке. Закон "О защите экономической конкуренции".

В частности, УкрГазЭнерго совершило по крайней мере 2 типа действий, которые квалифицируются как "Злоупотребление монопольным (доминирующим) положением":
1) установление таких цен или других условий приобретения или реализации товара, которые невозможно было бы установить при условиях существования значительной конкуренции на рынке;
2) применение разных цен или разных других условий к равнозначным соглашениям с субъектами хозяйствования, продавцами или покупателями без объективно оправданных на то причин;
3) ограничение производства, рынков или технического развития, что нанесло или может нанести ущерб другим субъектам хозяйствования, покупателям, продавцам;
4) частичный или полный отказ от приобретения или реализации товара из-за отсутствия альтернативных источников реализации или приобретения.

Так, в ноябре 2006 года УГЭ не подало лимиты газа на ноябрь 16 промышленным предприятиям (большинство принадлежало группе "Приват", а также Николаевскому глиноземному заводу и "Запорожстали"). Два последних субъекта действительно не имели альтернативных источников приобретения, а ограничение снабжений могло нанести им ущерб. В конце концов, вопрос здесь не во владельцах предприятий и отношениях между ними, а в соблюдении норм закона.

Тем не менее АМКУ под руководством Костусева никаких санкций не применил, проигнорировав даже соответствующее поручение президента Украины.

Что касается почти экс-председателя ФГИУ Семенюк (и ее предшественника Чечетова), то она так же проигнорировала положение закона "О нефти и газе", а именно Статью 40. Право собственности на подземные хранилища: "Подземные хранилища нефти, газа и продуктов их переработки, созданные в естественных емкостях, являються объектами права государственной собственности".

Речь идет о соглашении между "РосУкрЭнерго" и НАК "Нефтегаз Украины" об эксплуатации подземных хранилищ газа до 2030 года, подписанном 29.07.2004. Нефтегаз не мог на свое усмотрение устанавливать тарифы, не согласовав такое решение с ФГИУ. А даже если бы такое произошло, ФГИУ через Генпрокуратуру должен был опротестовать такое решение.

Более того, согласно закону "Об аренде государственного и коммунального имущества" объекты государственной собственности, которые имеют общегосударственное значение и не подлежат приватизации согласно Закону Украины "О приватизации государственного имущества" (а это, в том числе ПГХ) не могут вообще быть объектами аренды.

Можно дальше приводить юридические аргументы. Тем не менее ключевым является то, что нарушение законов должностными лицами можно доказать. И это может стать достаточным и легитимным основанием для их увольнения.

Приход новых руководителей ФГИУ и АМКУ, при условии что они будут придерживаться единой стратегии и тактики наведения порядка в газовом секторе, определенных президентом и премьером, разрешит государству в судебном порядке и путем санкции (см. закон о защите конкуренции и АМКУ) избавиться УкрГазЭнерго, а также кабальных договоров с РосУкрЭнерго.

В частности, путем санкций РУЭ и УГЭ можно лишить и их главного козыря в силовых переговорах с властью – газа в подземных газохранилищах.

Конечно, это возможно в случае организованного голосования коалиции НУ-НС и БЮТ и выдвижения полностью согласованных кандидатур на эти должности. Вопрос опять таки не в личностях новых руководителей. Лучше всего было бы, если бы это были вообще не политики или депутаты, а профессионалы, готовые выполнять законы, а не приказы "свыше" или из "тени".

Дальше коалиция президент и премьер должны достичь согласия относительно кадровой политики в Генпрокуратуре. Без проведения детального расследования и предоставления правовой оценки действиям бывших членов Кабинета министров, должностных лиц АМКУ, ФГИУ, Минтопливэнерго, НАК "Нефтегаза Украины" обеспечить соблюдение законов в газовом секторе будет невозможно.

А как показывает практика, при нынешнем Генпрокуроре все резонансные дела умирают в длинном ящике. Итак стоит вопрос о смене Генпрокурора, или о выводе следствия из-под контроля ГПУ и создании обещанного Антикоррупционного бюро. Выбор – за политиками.

Но и Генпрокуратура не сможет ничего сделать с потенциальными подозреваемыми, если они защищены депутатской неприкосновенностью. В этой ситуации лозунг президента "закон один для всех" и идея отмены иммунитета становятся особенно актуальными.

Конечно, сложно рассчитывать, что Партия регионов поддержит такой шаг, если первыми жертвами такой инициативы станут ее члены. Тем не менее при условии обоснованного представления Генпрокуратуры большинство в состоянии снять неприкосновенность с отдельных депутатов-оппозиционеров, которые за время своей работы в ТЭК сдавали национальные интересы в пользу других государств или частных структур.

Этот шаг необходим совсем не для осуществления мести, а для демонстрации неотвратимости наказания за должностные преступления. Это будет красивым предостережением и для членов нынешней коалиции, которые в будущем так же могут оказаться в меньшинстве, а их поступки будут скрупулезно анализироваться новым большинством.

Наконец, коалиция может постановить новый специальный закон под условным названием "Об основах государственного регулирования внутреннего рынка естественного газа". Этот закон может закрепить особый статус НАК "Нефтегаза Украины" (к моменту вступления Украины в ЕС), согласно которому НАК становится единственным импортером газа, а на внутреннем рынке продает его на аукционах, на которых каждый субъект может купить столько, сколько сможет как для использования, так и для дальнейшей перепродажи.

Это будет симметричным ответом России, которая в 2006 году в законодательном порядке определила "Газпром" эксклюзивным экспортером газа. Тогда в России не останется никаких вариантов, кроме как подписывать ежегодные межправительственные протоколы и контракты с Нефтегазом о снабжении и транзите газа по территории Украины. И появление новых посреднических структур будет заблокировано на законодательном уровне.

Понятно, что ради запуска Верховной Рады и решения этих вопросов руководству государства придется пойти на тактические уступки оппозиции для разблокирования работы парламента.

Если же в конфликт попробует вмешаться "Газпром", настанет время напомнить ему о существовании долгосрочных соглашений с украинским государством и необходимости заключения межправительственных протоколов как главных гарантий стабильности отношений.

Встретив противодействие в виде хорошо эшелонированной украинской обороны, россиянам придется всерьез задуматься о переходе на прозрачные схемы снабжения газа Украины по договорным, а не "европейскими" ценами.

СЦЕНАРИЙ 2. "ЗАМОРОЖЕННЫЙ" ГАЗОВЫЙ КОНФЛИКТ

Если предположить, что инициативы СНБОУ будут оторваны от общеполитического контекста, то можно прогнозировать довольно успешные судебные иски со стороны "УкрГазЭнерго" и "РосУкрЭнерго" и начало шантажа со стороны "Газпрома". Все это будет сопровождаться пропагандистской войной, у которой будет задачей расколоть команды президента и премьера, столкнуть их лбами подозрениями о попытках поставить "свои" структуры на место РУЭ и УГЭ.

Следующим этапом станут очередные алармистские заявления "Газпрома" о том, что нестабильность в Украине угрожает срывами снабжения газа в ЕС. РУЭ будет обвинять правительство в ухудшении инвестиционного климата и действиях, которые провоцируют резкое повышение цены на газ.

Новый виток конфликта выльется в очередное парламентское противостояние и кризис. Важные политические решения будут заблокированы, а правительство и президент – лишены действенных инструментов противодействия газовым монополистам.

В конце концов, во второй половине года все может закончиться предложениями "Газпрома" обменять устранение РУЭ с поставок газа в Украину в обмен на создание газотранспортного консорциума по управлению украинской ГТС. Ожидаемый отрицательный ответ Киева снова натолкнется на новое повышение цен... Одним словом, все увидят продолжение газового сериала, который начался в 2005 году.

Можно упрекнуть в том, что предложенный сценарий №1 во многом напоминает план войны и демонстрацию силы государством частным собственникам (на примере того же РУЭ). Тем не менее, по мнению автора, такие во многом чрезвычайные меры оправданы по нескольким причинам.

Во-первых, в ТЭК сложилась кризисная ситуация. Это констатируют как мощные государственные исследовательские учреждения, так и авторитетные негосударственные исследовательские центры.

Чуть ли не каждый год, начиная с 2005, власти предлагаются меры по предупреждению перерастания кризы в катастрофу и потерю энергетического суверенитета. И "шоковое", но хирургически точное и просчитанное вмешательство государства для наведение порядка в энергетической сфере не будет сенсацией для экспертов.

Во-вторых, без осуществления реальных шагов по устранению РУЭ из газового бизнеса и укрепления НАК "Нефтегаза Украины" как инструмента государственного управления нефтегазовым комплексом президент и премьер-министр могут даже не ехать в Москву. Домашняя задача руководства Украины – устранить третьих игроков на переговорах с Кремлем и Газпромом.

Ведь само вмешательство Фирташа, междоусобицы в президентской команде в период между 21 декабря ­2005 – 3 января 2006 привели к появлению "Соглашения об урегулировании отношений в газовой сфере", которое Александр Чалый, сейчас заместитель главы Секретариата, справедливо назвал "Перл-Харбором украинской энергетической дипломатии".

Если в Кремле не увидят скоординированных и продуманных действий власти по обеспечению энергетического суверенитета, то РУЭ никуда не исчезнет, или появится под новым именем, например "газотранспортного консорциума", как это предлагалось администрацией Кучмы в 2002 году, а потом "антикризисным" правительством В.Януковича в 2006-2007. Только на этот раз ответственность за очередной провал будут нести действующие президент и премьер-министр.

Петр Бурковский, эксперт Школы политической аналитики при Национальном университете "Киево-Могилянская Академия"