Новая программа правительства: что изменилось?
Во вторник Юлия Тимошенко публично обсудила с общественностью проект программы деятельности правительства "Украинский прорыв: для людей, а не политиков". Наличие программы как таковой, в особенности по сравнению с предыдущим правительством, является безоговорочным позитивом.
Но, судя по ее содержанию, она все еще остается средством защиты правительства от отставки на один год, а не документом, который приводит в порядок и планирует деятельность правительства.
Авраам породил Исаака…
Программа действий правительства, по словам самих членов правительства, расширяет и конкретизирует недавно подписанную программу действий правящей коалиции. Последняя, в свою очередь, приблизительно на 90 процентов повторяет соглашение об объединенной оппозиции, подписанное БЮТ и НУ-НС в феврале 2007 года.
Это оппозиционное соглашение на столько же процентов повторяет коалиционное соглашение 2006 года, которое было подписано между БЮТ, Нашей Украиной и СПУ за некоторое время до распада этой коалиции. Как это не удивительно, но программа деятельности коалиции, изложенная в "Соглашении о создании антикризисной коалиции" – это тоже, в сущности, конспективное изложение коалиционного соглашения между БЮТ, НУ и СПУ образца 2006 года.
За последние два года коалиционные программы фактически не изменялись. Их содержание и основная часть оставались теми же.
Определенные изменения касались только нескольких конкретных обещаний, рассыпанных в этих программах: менялся год прогнозируемого вступления в ВТО, снятия моратория на продажу земли, иногда появлялись или исчезали определенные щекотливые темы и инновации, такие как вступление Украины в НАТО, выплата компенсаций вкладчикам Сбербанка и т.п..
Последние два года государственная политика топталась на месте. Поэтому презентированная Юлией Тимошенко программа действий правительства, ее цели и задачи до сих пор остаются актуальными, хотя большая часть текста писалась почти два года назад.
Переписывание ошибок
Такая наследственность в тексте означает, что включая все позитивы своих предшественников, эта программа содержит в себе и все те недостатки, которые были у программы-предшественницы раньше.
Почему-то, не считаясь с острой политической конкуренцией, которая длится последние два года, качество подготовки и планирования государственной политики и методология создания политических программ остались на том же уровне, что и раньше.
Речь идет о старых проблемах, которые экспертное сообщество забрасывало правительствам и коалициям раньше. Во-первых, это несвязанность программного процесса с процессом бюджетирования. Из года в год государственный бюджет верстается почти в полной оторванности от правительственной программы действий.
Не существует никаких нормативных механизмов, которые бы связывали эти два процесса или ставили их в зависимость друг от друга.
Если присмотреться, программа действий правительства занимает абсолютно непонятное место в процессе государственного планирования. Конституция и закон о Кабинете министров, как действующий закон, так и проект, который готовится ему на смену, совершенно не связывают программу правительства с другими программами или с бюджетом.
Более того, до сих пор трудно понять, готовится ли эта программа только на один год, или на весь срок пребывания Кабинета министров при власти. Кабинет Министров Януковича в 2003 году принимал программу на один год, "отчитываясь" в конце года о ее выполнении, и предлагая новую, только бы обезопасить себя от отставки со стороны парламента.
Сейчас правительство объявило, что его программа является стратегией деятельности на весь срок парламента, и она будет дополнена ежегодными планами действий Кабинета министров и отдельных министерств, которые будут конкретизировать эту программу.
Однако, даже являясь стратегией, эта программа содержит многовато ключевых приоритетов, которые правительство планирует достичь за такое ограниченное время как 5 лет, являющиеся теоретическим максимумом его деятельности. Как и два года назад, программа говорит о необходимости реализации более десятка разнообразных реформ.
Но реализовывать все реформы сразу физически невозможно – для воплощения каждой из них необходимыми являются существенные бюджетные затраты. Также, перед их реализацией необходимо провести работу по оценке последствий их воплощения.
Очевидно, что за реализацию некоторых реформ следовало бы браться только после осуществления других, более первоочередных задач. Но из программы правительства, как и раньше, совершенно не видно, что члены правительства понимают, какой будет последовательность их шагов и какими будут последствия от их внедрения.
Когда целей очень много, некоторые из них противоречат друг другу. Как на практике согласовать снижение налогового давления и увеличение социальных выплат?
Или, правительство объявило о возможности погашения платы за коммунальные услуги за счет вкладов в Сбербанке.
В краткосрочной перспективе это может спровоцировать волну неплатежей за коммунальные услуги. Как это соотносится с планами правительства реформировать ЖКХ и стимулировать рыночные отношения в этой области?
Самый главный упрек этой программе - то, что она написана так, что осуществить мониторинг ее выполнения через год, два или три будет почти невозможно. Кроме ключевых обещаний - как, например, возвращение долгов Сбербанка, остальные обязательства являются очень неконкретными.
Программа содержит маловато конкретных обязательств и дат. Содержание законопроектов, которые правительство планирует провести через парламент, непонятное. Какими будут конституционные изменения, о необходимости которых президент говорит уже на протяжении нескольких лет, как именно будет "оптимизировано" распределение полномочий между парламентом, правительством и президентом, так и остается загадкой.
Скорее всего, об этом до сих пор не знает ни само правительство, ни президент.
"Потный вал вдохновенья"
Программа, составленная таким образом, является универсальным документом, лучше чем пособие по написанию статей авторства Остапа Бендера. Любое правительство, несмотря на цвет флагов, сможет подписаться под ней, изменив одно-два положения или выбросив несколько абзацев (про НАТО, русский язык и т.п.).
Позже, отчитываясь в Верховной Раде о выполнении этой программы, члены правительства будут говорить о чем угодно: о росте ВВП, снижении инфляции, цен на энергоносители и тарифы ЖКХ, уменьшении или увеличении смертности на дорогах.
Но, как и раньше, они никогда не будут отчитываться о том, какие цели и задачи из тех, что правительство поставило перед собой, в собственной программе были выполнены, а какие – нет.
Программа деятельности правительства – это, в первую очередь, документ для самого Кабинета Министров, план который он себе ставит, и ориентир для общественности, которая может осуществлять мониторинг выполнения политиками своих обещаний.
Чем лучше и конкретнее он будет разработан, тем больше шансов, что политики могут его выполнить, а граждане - оценить.
Пока же программа деятельности – только индульгенция на год, которую правительство может получить от Верховной Рады, и красивый PR-повод. К сожалению, переход власти от одних политических сил к другим качественно не изменил процесс подготовки и планирования государственной политики в лучшую сторону.
P.S. Большинство этих упреков было высказано представителями неправительственных организаций при публичном обсуждении программы при участии премьер-министра. Будем надеяться, что эти предложения найдут свои отображения в следующей реформаторской деятельности правительства.
Виктор Чумак, Иван Пресняков, Международный центр перспективних исследований
