Программа деятельности правительства: практики и возможности

В политической практике некоторых парламентских и парламентско-президентских республик, программа деятельности правительства является одним из краеугольных документов, который практически делает возможной деятельность правительства, легитимизирует его.

Этот документ в ряде конституционных практик стран ЕС является публичным зеленым светом для того, чтобы то или иное лицо получило премьерскую должность.

Например, в Румынии, которая недавно получила членство в ЕС и является по сути парламентско-президентской республикой, кандидату на пост премьера после его назначения, парламент предоставляет 10-дневный срок для разработки программы и формирования состава кабинета. Только после этого программа и состав правительства обсуждаются Палатой депутатов и Сенатом на общем заседании.

Итак, сначала фактически задается вопрос, что и как именно ты будешь делать, а уже после этого - с кем.

В Венгрии на конституционном уровне задекларировано, что Кабмин может периодически отчитываться перед Государственным собранием за выполнение собственной программы, которая была утверждена в парламенте.

В Литве неразработка или непринятие программы деятельности правительства может стать основанием для досрочных выборов. Например, одной из причин досрочных выборов, которые может оглашать президент, является то, что Сейм в 30-дневный срок не утвердил решение о программе деятельности правительства, или на протяжении 60 дней не поддержал ее.

В Польше премьер на протяжении 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности с просьбой предоставить ему вотум доверия, в ином случае Сейм сам избирает премьера.

В парламентско-президентской Финляндии, прежде чем парламент выберет премьера, депутаты знакомятся с программой деятельности правительства, после чего о результатах сообщается президенту с просьбой внести соответствующую кандидатуру премьера...

В Украине статус программы деятельности правительства фактически является документом формальным, который не несет политической ответственности, статус программы большей частью является красивой декларацией разного качества. Украинская Конституция пока молчит о статусе, роли и месте правительственной программы, то есть своеобразного указателя для правительства.

Например, в ст. 114, только указано, что премьер-министр руководит работой Кабинета Министров, направляет ее на выполнение программы деятельности правительства, одобренной Верховной Радой.

При этом не обозначены ни сроки, в которые программа должна быть одобрена, ни санкции относительно правительства в случае неодобрения стратегии деятельности.

В Украине программы деятельности правительства, исходя из политических практик предыдущих руководителей исполнительной власти, прежде всего рассматривались как прививка на год от отставки, иммунитет от кадровых потрясений. Ведь, на протяжении года парламент не может отправить правительство в отставку в случае утверждения программы деятельности.

В Конституции так же не предусмотрена четкая форма отчетности правительства относительно выполнения программы деятельности, прозрачных упроченных индикаторов оценки и санкций в случае невыполнения задекларированных задач.

Довольно иллюстративным моментом того, что в отечественной политической практике программа является скорее средством удерживать и осуществлять власть, чем возможностью для преобразований, например, было предвыборное правительство Януковича.

Так, 16 марта 2004 года правительственную программу "Последовательность. Эффективность. Ответственность" в очередной раз поддержала бывшая полусакральная цифра отечественного парламента - 239 народных избранников, а соответствующее событие состоялось на месяц раньше, чем годовой юбилей утверждения предыдущей программы - "Открытость. Действенность. Результативность".

Кто сейчас вспомнит эти названия и результаты программ, где можно отыскать доступную для всех целостную информацию о ходе их выполнения? Вопрос довольно риторический...

Кстати, предпрезидентская поспешность для обретения тогдашнего правительственного иммунитета демонстрировала даже и то, что "общественные слушания" тогда были запланированы только на 30 марта, через полмесяца после утверждения документа в парламенте.

Сегодня также возникают вопросы относительно форматов общественного обсуждения программы деятельности нынешнего правительства.

З частности, по информации УНЦПИ, предложения общественности к Разделу 1.1 "Гражданское общество", отправленные в правительство до 27 декабря 2007 г., были проигнорированы без публичных объяснений. Да и сам этот раздел был сформулирован без консультаций с общественностью, что привело к неточностям из-за отсутствия актуальных для ОГС направлений реформирования законодательства.

Другие примеры были не менее красноречивыми. Программа деятельности правительства во главе с премьер-министром Павлом Лазаренко была успешно утверждена Верховной Радой 15 октября 1996 года. А "практическое решение острейших экономических и социальных проблем развития государства", о которых шла речь в почтенном документе, так и осталось пожеланием.

Следующий после Лазаренко на премьерской должности Пустовойтенко два года работал вообще без утвержденной украинским парламентом программы деятельности. В свое время принципиальность таки была показана и острейшая дискуссия вызвала программа правительства Виктора Ющенко "Реформы ради благосостояния", но и она была наконец утверждена.

В то время компромисса в треугольнике правительство-парламент-АП хватило только на год. Уже 26 апреля 2001 года ВР высказала недоверие "правительству реформаторов", как раз после завершения годового срока действия документа.

Преемник Виктора Ющенко на должности премьера Анатолий Кинах так и не был в состоянии получить желательную неприкосновенность в виде утвержденной стратегии деятельности на год.

Это удалось сделать его преемнику Виктору Януковичу 17 апреля 2003 года. Тогдашняя оппозиция трактовала его программу как индульгенцию. Через 11 месяцев программный путь снова был пройден.

Программа деятельности правительства Тимошенко в 2005-м скорее была похожа на публицистическое произведение.

Украина получила нового президента, парламентеры фактически конституционным большинством голосов утвердили новое правительство Юлии Тимошенко и программу его деятельности "Навстречу людям", время от времени поддерживая довольно мобильные предложения Кабмина относительно осуществления правительственных шагов в реализации социальной политики, шагов, которые в определенной мере имели популистское направление, как относительно выплат при рождении ребенка или относительно признания долгов Сбербанка государственным долгом.

Итак, идеи сегодняшнего возвращения сбережений является старым сюжетом для Тимошенко. И делает она соответствующие шаги без принятой программы.

Очередное правительство Януковича образца 2006 года только после 100 дней собственной деятельности - после создания антикризисной коалиции - публично начал говорить, что программа в принципе нужна и со временем будет разработана, обсуждена и принята, тем не менее, до последнего так и не дошло.

В проекте программа называлась "Стратегия экономического и социального развития Украины на 2007-2011 годы", ведь правительство планировало прийти всерьез и надолго.

Сегодня новое правительство также презентует свою стратегию деятельности. На днях обнародовали программу "Украинский прорыв: для людей, а не политиков". В ней содержатся комплексные приоритеты деятельности правительства и пути их достижения в гуманитарной, социально-экономической, культурной, внешнеполитической сферах.

Задекларированы механизмы реализации политических реформ, административной и территориальной реформы. Судя, например из приоритетности в плане реализации культурной политики "Художественного арсенала" документ, конечно, согласовывался с секретариатом президента.

Из проекта программы можно сделать значительное количество выводов и относительно путей проведения реформ в медицинской области, информационной сфере, и даже в улучшении уровня сообщения информации о евроинтеграционной перспективе.

Кстати, задается вопрос об обновлении фактически всего массива украинского законодательства относительно образования, языковой политики, свободы совести, не говоря уже о законах, которые урегулируют взаимоотношения между ветками власти, расширения возможностей органов местного самоуправления.

Речь идет о реформировании политической системы государства. Правда возникают вопросы относительно структурной целостности программы деятельности правительства.

Один из выводов, который вытекает из текста документа - декларации правительства и коалиции относительно проведения конституционной реформы, в частности и путем не просто внесения поправок в основной документ, но, прежде всего, подготовка новой редакции Конституции.

В частности, отмечается, что правительство подготовит предложения новой редакции Конституции, предусмотрев усовершенствование процедурного механизма сдерживания и противовесов между органами государственной власти, замену института депутатской неприкосновенности институтом парламентского "иммунитета", усовершенствование процедурных норм и процессуальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина.

В новой редакции Конституции в плане проведения реформы публичной администрации также планируются ограниченные функции областных и районных государственных администраций, суть которых прежде всего будет состоять в осуществлении контроля за соблюдением органами местного самоуправления Конституции и законов, постановлений парламента, актов президента и правительства, других органов исполнительной власти, а также прав и свобод граждан.

А реформа публичной администрации "должна обеспечить баланс интересов потребителей, хозяйственных и государственных субъектов в процессе принятия решений регуляторными органами".

Вместе со внесением изменений в законы, правительство и коалиция, согласно программе, планируют "предусмотреть в проектах новой редакции Конституции Украины и Законов Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О Кабинете Министров Украины", "О центральных органах исполнительной власти" и "О государственной службе" (новая редакция) нормы относительно: предоставления должностям министра и его заместителям статуса политических должностей, на которые не распространяется действие законодательства о государственной службе; образования института государственных секретарей как высших административных должностей в Секретариате Кабинета Министров Украины и в министерствах, назначения на которые осуществляет Кабинет Министров Украины в соответствии с законодательством о государственной службе".

У правительства и коалиции хватит голосов для принятия программы, но хватит ли их для ее реализации, а также относительно изменений конституционных положений или принятия новой редакции Конституции, вопрос довольно риторический.

Итак, "прорыв" или очередной "иммунитет" за год до президентских выборов?

Юлия Киселева, аналиик УНЦПИ