Сможет ли Рада порадовать себя и страну?
В мире есть немало примеров функционирования правительств с минимальным парламентским преимуществом, а то и вообще без него – так называемых правительств меньшинства.
Например, после последних парламентских выборов в Чехии, которые состоялись в июне прошлого года, 3 правоцентристские партии получили 100 мест в парламенте и ровно столько же – 100 мест получили 2 левоцентристские партии.
В результате, правительство взяли те, кто смог "закошмарить" политических оппонентов угрозой новых выборов. Творцы чешской конституции (как, кстати, и украинской) из-за государственных дел как-то не догадались ввести непарное количество парламентариев.
Для Сената США ситуация равного распределения между демократами и республиканцами является типичной, учитывая то, что каждый штат страны имеет стабильные, едва не столетиями неизменные политические вкусы. Сейчас в Сенате из 100 сенаторов республиканцы имеют 49 мест, демократы – 50, один сенатор является независимым.
В 2003-2005 годах у республиканцев было 51, у демократов – 48; в 2001 – 2002 гг. 50 у демократов и 48 у республиканцев. Сейчас в итальянском сенате у левых 158 сенаторов, у правых – 156. В результате, все решают семь "пожизненных" сенаторов.
В истории известны случаи, когда драматическое преимущество в 1 голос в парламенте решало судьбу стран и даже целых эпох. Так, в 1967 году правое движение французского президента де Голя победило на парламентских выборах левых, среди которых были и коммунисты, с преимуществом всего в 1 голос из 486 членов Национального собрания. СССР, разумеется, был в трауре.
Все мы помним голосование по конституционной реформе в апреле 2004 года, когда Кучме и Медведчуку для того, чтобы умножить должность будущего президента на ноль, не хватило 6 депутатов.
Недавно в Италии была предпринята интересная попытка решить ситуацию колебания избирателей между "красивыми" и "умными" политиками и связанную с этим парламентскую нестабильность.
Правое правительство Сильвио Берлускони, чтобы увеличить свое представительство в парламенте, протянуло закон, по которому партия-победитель получала так называемую "премию большинства" – 50 депутатских мандатов плюс к мандатам, полученным на выборах. Однако, само поплатилось за это нововведение, поскольку левоцентристский блок Романо Проди выиграл выборы с преимуществом всего лишь в 0,1% (22 тысячи голосов), 49,8% голосов против 49,7%, но получил все.
В таких старинных партийных системах, как Великобритания или Германия проблема решается проще. Если кто-то из рядовых депутатов, которых здесь называют "заднелавниками", осмелится публично пойти против линии партии, политическая карьера закончится для него раз и навсегда.
Депутат, который без уважительной причины не придет на голосование закончит так же уже после второго предупреждения. Поэтому преимущества в 1 голос здесь вполне достаточно.
Казалась бы, украинская ситуация более однозначная. Политические силы, которые поддерживали Оранжевую революцию, получили более чем пятипроцентное преимущество над противоположным лагерем: 44,86% у БЮТ и НУ-НС против 39,76% у Партии регионов и КПУ. И даже 20 депутатов формально нейтрального Блока Литвина не изменяют абсолютного преимущества "оранжевых".
Разрушить политический результат может только коррупция, замаскированная под нехватку дисциплины.
Ситуация усложняется "украинской спецификой". Политики в Украине в подавляющем большинстве не хотят знать, что это такое – "моральная ответственность", и с чем ее едят.
Вряд ли будет ошибкой предположить, что среди украинских депутатов не так тяжело найти желающих получить несколько миллионов за, например, неявку на голосование. До выборов далеко, а деньги – вот они. Тем более, что если денег много, через пять лет можно будет "пристроиться" в другой избирательный список.
Какой же выход? Ждать природную эволюцию политиков – можно не дождаться.
Выходом может стать реальное внедрение императивного мандата хотя бы на переходный период (пока депутаты отвыкнут массово брать взятки). В самом деле, это превращает депутатов в "кнопкодавов". А кто сказал, что депутат, избранный по списку партии, может быть чем-то другим? В конце концов, у депутата всегда есть выбор: не смог убедить партию и смириться с ее решением – клади мандат.
Логика императивного мандата проистекает из логики пропорциональных выборов. Только императивность этого мандата может быть разной – моральной там, где есть мораль, и реальной там, где ничего, кроме денег и принуждения, не понимают. То есть, в украинской политике.
Вместе с этим, следует учитывать и другую сторону дела. Императивность мандата, в самом деле, утяжеляет свободу политической дискуссии, превращая партии в искусственно монолитные образования.
Выходом может стать внедрение верхней палаты парламента, которая избиралась бы по мажоритарной системе.
Двухпалатность парламента увеличит партийную демократию в самих политических силах, поскольку вес выборов по партийным спискам уменьшится, а члены разных политических сил смогут самостоятельно реализоваться на выборах в верхнюю палату парламента, если они будут происходить по мажоритарной системе. Благодаря мажоритарным выборам, в верхней палате парламента будет в конце концов реализовано конституционное право граждан быть избранным, которое сейчас опосредствовано партиями.
Двухпалатность парламента нормализирует политический процесс, уменьшает использование деструктивных лозунгов и методов во время избирательных кампаний, поскольку ведущие политические игроки обеспечат себе места в верхней палате и не будут рассматривать контроль над партиями и выборы по партийными спискам, как "последний бой", в котором борьба ведется по принципу полной победы или полного поражения.
Остальные положительные следствия двухпалатности не менее весомые.
Ведь двухпалатность парламента стабилизирует государственный механизм. Политические изменения, которые происходят в результате выборов, растягиваются во времени на несколько избирательных кампаний, и не могут стать результатом одномоментного влияния ситуационных факторов одной кампании, но предусматривают проверку избирателями правильности своего волеизъявления во время выборов в другую палату парламента.
Также двухпалатность создает механизм взаимного контроля палат парламента при помощи баланса между ветвями власти и создание максимального числа влиятельных учреждений, легитимированных посредством выборов, которые могут контролировать соблюдения деления власти и не допустить узурпацию.
Двухпалатность обеспечивает увеличение количества центров влияния и уменьшает возможность одного из центров действовать вопреки национальным интересам.
Кроме того, двухпалатность даст возможность укрепить единство страны, привлекая кадровый потенциал регионов и открывая новый канал для обновления политической элиты при помощи мажоритарных выборов.
К тому же, двухалатность усложняет возможность вовлечения коррупционных механизмов в парламент, и вообще уменьшает целесообразность коррупции в парламенте учитывая существование весомых механизмов контроля.
Если будет существовать механизм "заградительного" вето верхней палаты, для внедрения коррупционного решения уже недостаточно договоренностей нескольких реальных руководителей фракций, которые обеспечивают результат голосования.
Вместе с этим, необходимо осуществить намного более сложную процедуру согласования с членами верхней палаты, которые будут избираться самостоятельно в мажоритарных округах, и, учитывая это, будут иметь большую степень свободы действий, чем члены нижней палаты.
Двухпалатность парламента позволяет разделять экономическую власть (сконцентрированную в нижней палате парламента) и контролирующую власть (сконцентрированную в верхней палате парламента), что может привести к существенному усложнению коррупционных действий.
Отсутствие экономических функций у верхней палаты парламента усложнит лоббирование крупными бизнесменами, представленных в этой палате, своих экономических интересов, в то время как наличие значительных контролирующих полномочий даст возможность им контролировать друг друга и своих конкурентов.
Таким образом, член верхней палаты – это будет, прежде всего, должность престижа, а не прямого лоббирования, которое при определенных условиях может привести к нейтрализации лоббистского потенциала "олигархов" в результате их взаимного контроля.
Сегодня Партия регионов из ситуативных соображений целиком может поддержать полезную для страны Конституцию, ради шанса "отыграться" в ближайшем будущем на выборах в верхнюю палату парламента.
Нынешний состав парламента получил уникальный шанс установить систему правления, которая будет работать на страну долгие годы. Но, глядя на украинских политиков, сложно избавиться от подозрения, что все будет, как всегда.
Автор – Александр Палий, ведущий эксперт Института внешней политики Дипломатической академии при МИД Украины, кандидат политических наук