Двухпалатный парламент - бомба для государства

Идея двухпалатного парламента в Украине появилась еще в начале 90-тых годов, когда Верховная Рада Украинской ССР приступила к разработке проекта новой Конституции Украины.

Первые проекты предусматривали внедрение в Украине двухпалатного парламента, который, по мнению разработчиков:

во-первых, должен был стать главным инструментом борьбы с "советской властью", поскольку советская власть не предусматривает разделения властей вообще, а "высшего органа государственной власти", которым в советской модели является "Верховная Рада", в частности;

во-вторых, должен был нивелировать статус Главы Верховной Рады Украины, как ведущего государственного деятеля, который "не первый в государстве, но и не второй";

в-третьих, двухпалатный парламент – это признак европейства и лучшая законодательная процедура, которая уменьшает лоббистские влияния на принятие законодательства;

в-четвертых, верхняя палата должна стать местом представления регионов и увеличения их влияния на формирование государственной политики.

Тем не менее, в процессе работы над проектом Конституции выяснилось, что преимущества от внедрения в Украине двухпалатного парламента является весьма иллюзорным от возможных проблем, связанных с существованием второй палаты.

Поскольку в процессе обсуждения текстов проекта Конституции выяснилось, что вторая палата видится именно как орган, который представляет интересы регионов, влияет на кадровую политику (кроме правительства), имеет право вето относительно бюджета и других наиболее важных для государства законов, сначала разработчики проекта Конституции, а потом и большинство народных депутатов Украины отказались от идеи двухпалатного парламента, как такой, что сможет существенно возмутить дезинтеграционные процессы в Украине.

Тем более, работая над проектом Конституции в рабочей группе изучали европейский и американский опыт бикамеризма и пришли к выводу, что вторая палата, как правило присутствующая или в федеративном государстве (США, Германия) или в государствах, где это вызвано традицией и где вторая палата не является четко обозначенным выразителем регионов (Большая Британия, Польша).

Мало того, выяснилось, что некоторые государства с течением времени отошли от двухпалатности, как слишком дорогого инструмента демократии (Швеция).

За время, которое прошло от тех давних работ над проектом украинской Конституции в некоторых постсоветских государствах из-за прихотей их президентов в способ "референдумов" были введены двухпалатные парламенты, как средство лишения главного политического конкурента президента – главы Верховной Рады (так на момент изменений назывались эти парламенты). Наиболее ярким здесь является пример соседней Белоруссии.

Что же к Украине, то здесь конституционная реформа длилась очень долго, Конституцию Украина постановила последней из постсоветских государств, оставив Верховную Раду Украины единым законодательным органом – однопалатным парламентом.

В 1996 году на время принятия новой Конституции Украины уже никто не ставил вопрос о двухпалатности парламента.

Политический кризис, который был вызван "политреформой" с 08.12.2004 года и внедрением пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками в Верховную Раду Украины, областных, районных, городских советов привела к началу новых инициатив просмотра конституционных основ украинской государственности.

Попытки дать ответ на нынешний политический кризис адекватными изменениями Конституции привели к реанимации идеи двухпалатности украинского парламента.

Не обращая внимания на продолжительное время, которое прошло с момента обсуждения первой редакции проекта Конституции Украины 1992 года, ситуация с рисками от внедрения второй палаты не только не улучшилась, а наоборот заострилась.

События 2004 года в Северодонецке, Харькове, Крыму, парад антиконституционных решений областных советов по поводу языка, НАТО, формирования Правительства, которые имели место в 2006 году, протекционная политика Правительства относительно одних регионов и дискриминационная относительно других, которая в особенности остро проявилась в 2007 году показывает, что единство государства является недостаточным чтобы экспериментировать с внедрением второй палаты – палаты регионов.

Следует заметить, что сегодня административно-территориальное устройство Украины далекое от совершенства и европейских стандартов оптимального управления.

Диспропорции между численностью населения наименьшей и наибольшей области составляют свыше 5 раз. Диспропорции в ВВП на душу населения области с учетом Киева свыше 13 раз, без Киева свыше 3 раз. С 27 регионов фактически только 5 являются донорами, остаток дотационные.

К этим проблемам прибавляются такие опасные для государства проблемы, как формирование запертого собственного идеологически-информационного пространства в регионе, формирование собственной политической, управленческой, бизнес элиты, которые стремятся запереться в границах своего региона и не пустить туда никого другого.

Лидерами в таком запертом пространстве является Донецкая, Луганская, Харьковская области, АРК. Подобными симптомами страдают Одесская, Закарпатская, отчасти Днепропетровская области.

В этих областях созданы и существуют стойкие мифы об их исключительности, об их интеграции не в Европу и даже не в Украину, а куда-то в другую сторону. Это порождает такой феномен, на который указывают социологи: в среднем украинцы значительно лучше относятся к россиянам, чем к украинцам из других регионов!

Неразвитость внутриукраинской миграции, отсутствие внутриукраинского туризма, обмена студенческой молодежи, слабая межрегиональная кооперация прибавляют проблем в формировании единой украинской нации и единого украинского социокультурного пространства на всей территории государства.

Это следует учитывать при соображениях относительно внедрения второй палаты парламента. При любом способе ее формирования, как палаты регионов, ее заполитизированость и конфронтационность будет не меньшей чем нынешней Верховной Рады Украины.

Разногласия, присущие нынешней Верховной Раде по языковым, социокультурным вопросам и евроатлантического выбора во второй палате будут иметь намного острее и более опасный характер, поскольку на них больше будет влиять позиция областных советов, значительная часть которых еще довольно длительное время будет находиться под контролем фактически региональных партий, которые не имеют ярко выраженного общеукраинского интереса.

Теперь следует оценить темпы и стоимость законодательного процесса.

Времени на прохождение законопроекта через две палаты потребуется в два раза больше. Тем более возможна ситуация, когда политическое большинство в нижней палате будет другой, нежели в верхней палате. В условиях нынешней политической нетерпимости это может стать полным коллапсом законотворчества. В условиях переходной экономики и необходимости проведения системных структурных реформ, как в экономике, социальной сфере так и в системе административно-территориального устройства, двухпалатность может похоронить надежды на реформы надолго.

Две палаты - это дополнительное здание, дополнительный аппарат, дополнительные коммуникационные затраты, затем дополнительная нагрузка непроизводительными затратами государственного бюджета.

Еще более опасным внедрение двухпалатности становится вместе с другим тезисом - тезисом расширения самостоятельности регионов.

На первый взгляд главным проводником этого тезиса всегда была Партия Регионов. Но события "хлебного кризиса" показали, что его лидер на самом деле думает совсем о другом тезисе - ручное управление регионами из Киева, иначе как объяснить его угрозы снять с должностей председателей ОДА тех областей, где выросла цена на хлеб?

Как прокомментировать инициативы правительства относительно государственной регистрации нормативных актов органов местного самоуправления, внедрения ограничений на штаты аппаратов областных и районных советов, и т.п.

Большинство нынешнего политикума, который поддерживает этот тезис, имеют в виду значительное расширение прав областей, за счет полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Даже сегодня, в условиях, когда полномочия областных советов конституционно являются очень ограниченными, после формирования партийного большинства в таких советах, происходит ползучее расширение их властных полномочий, как за счет областных государственных администраций, так и территориальных общин.

Сегодня городские председатели городов областного, да и районного значения уже жалуются на диктатуру областных советов, которая является значительно более жесткой чем диктатура со стороны председателей областных государственных администраций.

Областные советы Одесской, Киевской, Харьковской областей уже непомерно расширили свои штаты, начали принимать на себя функции управления имуществом, которые раньше принадлежали к управлению ОДА, переводят в областное имущество (общее имущество территориальных общин) наиболее интересные имущественные объекты, которые принадлежали к коммунальной собственности отдельных городских общин.

В этих условиях, передача дополнительных полномочий областным советам, без расширения полномочий и создания ресурсного потенциала территориальных общин приведет к реанимации советской власти в областях, а областные советы станут могильщиком местного самоуправления, которое за последние годы только стало вставать на ноги на уровне хотя бы городских территориальных общин.

Европейский опыт относительно регионального самоуправления показывает, что даже такие стабильные государства, как Франция, Италия, Польша, вводят ограниченное региональное самоуправление довольно осторожно и постепенно.

Европейская Хартия регионального самоуправления, которая уже давно готова, не ратифицируется парламентами европейских государств у которых межрегиональные проблемы значительно менее острые чем в Украине, а государственному единству нации кажется ничего не угрожает.

Реформы административно-территориального устройства, которые состоялись в большинстве европейских государств за последние 20-лет были направлены именно на усиление возможностей общин (коммун, муниципалитетов, гмин) посредством их укрупнения, предоставления дополнительных полномочий и финансовых ресурсов в разных сферах местной политики.

Что касается органов власти регионального уровня (региональное самоуправление), то в большинстве случаев их полномочия касаются охраны здоровья, в некоторых государствах еще прибавляется охрана окружающей среды или образование.

Ни в коем случае речь не идет про автономность в других сферах государственного управления.

Еще весной 2005 года президент Украины Виктор Ющенко провозгласил тезис, что "Украина может стать государством самоуправляющихся общин".

К сожалению, на протяжении этого времени, перманентные выборы и политические кризисы в Украине не дали возможности приблизиться к реализации этого тезиса на практике.

Но, как показывает мировой опыт демократических государств, качественный рывок в улучшении повседневной жизни граждан возможен только на основе высвобождения энергии миллионов людей, которые заинтересованы в обустройстве собственной жизни в своем городе или селе, именно там где проходит большая часть их жизни.

Это возможно только благодаря системным изменениям не только в части полномочий органов местного самоуправления, но и в создании территориальной основы деятельности этих органов, основы, которая имеет значительный ресурсный и человеческий потенциал. Именно государство способно и должно осуществить все необходимые меры по проведению настоящей административной реформы, которая будет включать реформу административно-территориального устройства и местного самоуправления.

После формирования дееспособных территориальных общин, где люди смогут получать качественные административные и социальные услуги от власти, можно переходить к расширению полномочий областных советов, без такого промежуточного шага мы не будем иметь ни одних положительных результатов.

Тем не менее, начиная любой процесс трансформации основ государства, мы должны четко прогнозировать результат и учитывать риски, которые возникают на этом пути.

Перед нами уже есть "опыт политреформы". Хотели европейской модели с политически ответственными партиями, а получили гибрид советско-канцлеровской власти.

Поэтому, как по мне, риски и возможные отрицательные следствия от внедрения в Украине двухпалатного парламента и регионального самоуправления весьма большие, лишь бы их не учитывать.

Принятие изменений в Конституцию или принятие новой Конституции вообще в условиях жесткого политического противостояния и кризиса, всегда несет риск "временного компромисса", который разваливает системность изменений и ведет к новым, еще более острым кризисам в будущем.

Таким образом, вероятным является то, что даже при хорошо выписанных и сбалансированных полномочиях палат двухпалатного парламента, где-то при окончательном согласовании будет достигнут компромисс, который после начала деятельности властных органов в новой политической системе государства окажется бомбой, которая просто подорвет государство.

Анатолий Ткачук, народный депутат Украины 1-го созыва