Миссия президента и указ
Сказать, что указ президента о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады вызвал в стране дискуссию – значит не сказать ничего. Но, собственно, может следует как раз эту дискуссию провести, и эмоции, им вызванные, перевести в рациональное русло, проанализировав аргументы сторон.
Позиция президента
Позиция президента изложена в его указе.
Позиция оппонентов
Возражения оппонентов сводится, фактически, к ст.90 (здесь и дальше по тексту ссылки на статьи Конституции Украины), часть вторая которой указывает, что президент может досрочно прекратить полномочия ВРУ только по трем основаниям, определенным в ст.90 ч.2:
если в обусловленный срок 1) не сформировано большинство; 2) не сформирован Кабмин; 3) не могут начаться пленарные заседания. Поскольку ни одной из этих причин сейчас в наличии нет, то, соответственно, президент не имеет оснований досрочно прекратить полномочия Рады.
Полномочия президента относительно роспуска ВРУ предоставлены ему согласно статье 106 части1 пункта 8: "Президент Украины:…8)прекращает полномочия Верховной Рады Украины в случаях, предусмотренных этой Конституцией".
Это означает, что законодатель не подает закрытого перечня оснований для применения упомянутых полномочий.
Вместе с тем относительно прекращения полномочий президента, такой перечень имеется: "В случае досрочного прекращения полномочий Президента Украины соответственно статьям 108, 109, 110, 111 этой Конституции". (ст.112). Такое же ограничение оснований для реализации полномочий присутствует и в этой же статье106 (ч.1 п.6).
У законодателя была еще одна возможность ограничить полномочие президента относительно роспуска ВРУ – возможность, которую он широко использует в Конституции: определяя исчерпанность некоторых положений, законодатель применяет термины "исключительно" или "только", например статьи 73; 95; 29, и т.п.
Таким образом, перечень указанных в статье 90 оснований для досрочного прекращения президентом полномочий ВРУ не является исчерпывающим. В конце концов, президент в своем указе на эту статью и не ссылается.
И это логично, поскольку статья 90 регулирует право президента реагировать на бездеятельность парламента. Указ же реагирует на "грубые нарушения" в деятельности Верховной Рады.
Реконструкция оснований указа
Указ, фактически, показывает два основания необходимости прекращения полномочий ВРУ:
1) искажение результатов выборов ("практика массового пополнения ее [Антикризисной коалиции] состава на основах индивидуального или группового членства"), что создает
2) угрозу узурпации власти.
Относительно первого пункта, ключевым для понимания кажется фраза "на смену одиночным случаям включения в состав коалиции депутатских фракций отдельных народных депутатов, которые имели место при формировании Антикризисной коалиции в июле 2006 года, пришла практика массового пополнения ее состава на основах индивидуального или группового членства".
То есть, пока "одиночные случаи" качественно не изменяли распределение политических сил в парламенте, зафиксированном в результате выборов (три фракции образовали простое большинство), то не было оснований говорить о существенном искажении результатов народного волеизъявления.
Однако, ситуация изменилась, когда это явление приобрело массовый и системный характер и возникла угроза образования конституционного большинства – народ не предоставлял образованной после выборов коалиции в совокупности фракций, которые ее образовали, прав, которые вытекают из достижения ей конституционного большинства.
В чем состоит сущностное отличие голосования по партийным спискам от мажоритарного принципа формирования Верховной Рады?
И в одном, и в другом случае на суд избирателя выносятся определенные политические программы, подкрепленные репутациями партий-кандидатов в первом случае, и лиц-кандидатов во втором.
Входя в парламент, носители этих задекларированных программ для облегчения их реализации группируются. В случае мажоритарной системы, сгруппировавшись по сходству взглядов, они образовывают фракции, в случае пропорционально-партийной системы – группы фракций (коалицию).
"В Верховной Раде Украины по результатам выборов и на основе согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций" (ст.83 ч.6).
Если количество депутатов в такой группе фракций превысило половину – она становится большинством, это означает, что консенсусной сумме политических позиций избиратели делегировали фактически права правящей коалиции.
Если такое количество депутатов в этой мега-фракции превышает две трети, то тогда и только тогда это значит, что избиратели доверяют этому большинству без согласования с оппозицией изменять Конституцию.
В общем, "основы формирования, организации деятельности и прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины устанавливаются Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины" (ст.83 ч.9), то есть изложенная логика должна была бы быть детально прописана в регламенте, который должен был быть – согласно нормам Конституции – принят как закон (то есть акцептированный или президентом, или конституционным большинством).
Но за десять лет Рада так и не имеет легитимной процедуры принятия решений и регламентирования организации своей работы.
В любом случае, Конституция не предусматривает расчленения субъектов избирательного процесса в парламенте на его составляющие – будь то отдельные партии, которые образовали избирательный блок, или отдельные депутаты, которые образовали фракцию.
Поскольку только солидарно фракция может нести императив избирателя, зафиксированный голосованием.
И, собственно, это обуславливает два упомянутых условия формирования коалиции депутатских фракций: "по результатам выборов" и "на основе согласования политических позиций" (ст.83 ч.6).
В Раде этот принцип был нарушен, что вело к возможности изменения большинством Конституции, то есть реализации неделегированного народом полномочия. То есть узурпации власти, о чем прямо идет речь в указе "Такое развитие событий является реальной предпосылкой к узурпации власти в Украине, которая запрещена частью четвертой статьи 5".
Основанием для такого утверждения были уверенные заявления Александра Мороза и Адама Мартынюка как высших должностных лиц ВРУ, Виктора Януковича как лидера наибольшей и системосоздающей партии коалиции о почти сформированном большинстве в 300 голосов.
Это было, фактически, официальным предупреждением, на которое не реагировать президент (независимо от фамилии) не имел права.
Вопрос, адекватна ли реакция? Для ответа следует несколько шире рассмотреть миссию должности президента.
Миссия президента
В силу своей должности (ст.102) президент не может не контролировать состояние общественных отношений в государстве и влиять на них. Мотивы этой контрольной власти условно можно разделить на две группы: законности и справедливости (в более широком понимании понятия).
Вопрос мотивации, в контексте законности, является достаточно понятным. Эта контрольная функция "подстрахована" другими учреждениями – Конституционным Судом и прокуратурой Украины. Обратим внимание только на то, что они составляют консервативное начало миссии президента – стоять на страже "буквы закона".
Вместе с тем, вопросы мотивации в контексте "справедливости" принадлежат к прогрессивному, творческому началу миссии президента и имеют, прежде всего, контекстный, небуквальный характер – стоять на страже "сущности закона".
Особенность этих действий обусловлена тем, что они происходят на границе открытой и закрытой систем, то есть права и закона, содержания и формы. Понимание этой границы и сущности самих систем – вопрос проблемного характера вообще и юриспруденции в частности.
Для понимания характера полномочий президента проанализируем нормы Конституции относительно соотношения и взаимодействия президента и Верховной Рады в аспекте законодательной деятельности.
Президент, в аспекте законотворчества, по сравнению с другими субъектами, наделен особым статусом. Он не только может инициировать тот или иной законопроект или ввести в действие тот или другой принятый Радой закон, но, что в особенности важно, "вернуть закон с своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения" (ст.94 ч.2).
Законодатель не установил перечень мотивов для возвращения закона, а только постановил, что это должны быть мотивированные и сформулированные предложения, поэтому они, вытекают из общей компетенции президента, который "является главой государства и выступает от его имени" (ст.102 ч.1).
Цитированная норма Конституции по большей части толкуется как то, что президент представляет государство в международных отношениях, то есть осуществляет внешнюю представительную функцию от лица государства.
При этом остается без внимания то, что президент и только он выступает от лица государства в целом, а государство также в целом "…отвечает перед человеком за свою деятельность", потому, что "утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства" (ст.3 ч.2).
В контексте цивилистической терминологии глава государства – это уполномоченный народом субъект представлять государство как его (народа) организационную форму. Или – государство как "юридическое" лицо.
Поэтому справедливость, как мотивация действий президента, в частности относительно упомянутой возможности возвращения закона, вытекает из его ответственности от лица государства перед человеком за выполнение обязанности государства утверждать и обеспечивать права и свободы человека.
Ведь нормы об утверждении прав и свобод человека "требуют", то есть предусматривают, осуществление "кем-то" (в первую очередь этим "кем-то" является президент) не только контролирования, но и устремляющей функции, то есть направления законотворческого процесса в направлении общественного прогресса.
Из сущности этих норм вытекает, что президент уполномочен оценивать в аспекте справедливости представленные ему на подпись законы и принимать соответствующие решения. Закон, который соответствует Конституции, но не соответствует критериям справедливости, в оперативном порядке никем другим, кроме президента, не может быть отклонен или опротестован.
Конституционный Суд же "решает вопрос о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины" (ст.150).
Изложенное означает, что президент – учреждение, которое, осуществляя соответствующую власть, уполномочено в мотивах справедливости (выражения политической воли) нацеливать законотворческий процесс в направлении общественного прогресса, инициируя соответствующие законопроекты и возвращая для повторного рассмотрения законы, которые не соответствуют этому критерию.
В исследуемом случае, президент утверждает, что "Такое развитие событий является реальной предпосылкой узурпации власти" (ч.2 преамбулы указа).
Это означает, что президент как ответственное лицо обязан применить превентивные средства для предотвращения узурпации власти, если он в этом убежден. Это и его гражданский долг (ст.65 и ст.55 ч.5).
Итак, президент, как учреждение ответственной власти, в отличие от Конституционного Суда, решает вопрос о соответствии действий органов государственной власти и их должностных лиц не только букве, а и сущности Конституции, то есть – праву вообще.
Орест Друль, аналитик, Александр Сушинский, профессор, доктор наук из государственного управления, для УП
