Референдум о НАТО и ЕЭП: между законом и Конституцией

Вопрос объявления и проведения всеукраинского референдума относительно вступления Украины в НАТО и ЕЭП стало очередным "камнем преткновения" для президента, с одной стороны, и парламентско-правительственной коалиции, с другой.

Промедление с решением этого вопроса подтверждает: украинская элита все еще не научилась решать сложные проблемы правовым путем. Опустим политические аспекты этой проблемы, в частности анализ мотивации инициаторов референдума, целесообразности или "своевременности" его проведения.

Опустим и мировоззренческие позиции инициаторов референдума, постановку ними дилеммы для украинцев, которая состоит в выборе между организацией европейских демократий и образованием постсоветских авторитарных режимов. Это отдельная тема разговора.

Автора заинтересовал юридический аспект проблемы, то есть ее оценка с точки зрения действующего законодательства.

Инициативные группы собрали больше четырех миллионов подписей. 29 декабря 2006 года ЦИК на своем заседании признала их. И это – демократические реалии, а не "антигосударственная акция", как высказываются некоторые СМИ.

Казалось бы, единственным логическим продолжением всего этого может стать объявление президентом всеукраинского референдума по народной инициативе, как это предусматривает статья 72 и пункт 6 части первой статьи 106 Конституции.

Впрочем, возникает куча противоречий, в частности, учитывая закон о референдуме от 1991 года и позицию Конституционного Суда.

Начиная разговор об объявлении всеукраинского референдума по народной инициативе, нужно напомнить несколько конституционных норм.

Во-первых, Конституция устанавливает, что "организация и порядок проведения выборов и референдумов" является вопросом, который определяется исключительно законом Украины (статья 92).

Именно с законом Украины и есть проблемы.

Это важно подчеркнуть, так как, во-вторых, согласно статье 19 Конституции, органы государственной власти – и президент, естественно, среди них – "обязаны действовать только на основании, в границах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины".

Так вот, по поводу данной проблемы автор утверждает: на сегодняшний день всеукраинский референдум по народной инициативе не может быть объявлен и надлежащим образом организован на основе закона о всеукраинском и местных референдумах, который был принят еще 3 июля 1991 года, то есть в советские времена, до образования независимого украинского государства.

Названный закон не годится не потому, что устарел, а потому, что системно вступает в конфликт с нормами Конституции.

Такую же точку зрения разделяет целый ряд ученых-теоретиков и конституционалистов внутри государства и ряд международных учреждений, которые высказывали такую позицию еще в 2000 по поводу идеи проведения тогдашнего всеукраинского референдума.

Речь идет, в частности, о Венецианской комиссии и Парламентской ассамблее Совета Европы.

Последняя, например, апеллировала к президенту Кучме с просьбой "отложить проведение референдума до тех пор, пока не будет принят новый закон относительно порядка проведения референдума". Тогдашний президент, правда, никак не отреагировал на это.

Итак, сегодня необходимо сначала разработать и принять новый закон о референдуме, а уже после того, как он вступит в силу, организовывать такой способ непосредственной демократии, каковым является референдум.

Впрочем, у Конституционного Суда относительно всеукраинского референдума по народной инициативе есть собственная позиция, высказанная еще 27 марта 2000.

В мотивирующей части решения суд заявил: учитывая положение статьи 8 Конституции относительно прямого действия ее норм ,Конституционный Суд пришел к выводу, что часть вторая статьи 72 Конституции устанавливает первичную и принципиально важную правовую основу для проведения всеукраинского референдума по народной инициативе. Этот референдум может быть проведен в соответствии с действующим законодательством.

В то время речь шла о всеукраинском референдуме, назначенном президентом на 16 апреля 2000 по вопросам внесения изменений в Конституцию. Приведенная правовая позиция КС позже не менялась.

С марта 2000 года и до сегодняшнего дня закон о всеукраинском и местных референдумах также не менялся, за исключением некоторых норм о местных референдумах.

Конституционный Суд – авторитетный орган, и он, по сути, определил, что закон о всеукраинском и местном референдумах действует в той части, которая не противоречит положениям Конституции 1996 года.

И это действительно так. Но на сегодняшний день никто не знает, в какой именно части закон действует, так как сам Конституционный Суд не очертил эту часть. По правде говоря, последнее орган конституционной юрисдикции и не может сделать по собственной инициативе.

Исходя из приведенного, попробуем оценить ситуацию с объявлением всеукраинского референдума о НАТО и ЕЭП, выходя именно из норм действующего законодательства, в соответствии с которым – позиция Конституционного Суда Украины, но не позиция автора – "референдум проводиться". Давайте анализировать.

Есть ли законные основания для объявления референдума?

Президент прежде всего попробует выяснить основания для издания ним указа относительно объявления всеукраинского референдума – и не сможет.

Почему? Потому что в названом выше законе о референдуме сам глава государства вообще не упоминается среди субъектов права на объявление всеукраинского референдума по народной инициативе.

Положения статьи 13 закона предусматривают, "если этого требуют не меньше чем три миллиона граждан Украины, которые имеют право принимать участие в референдуме", то всеукраинский референдум объявляется, но не президентом, а Верховной Радой.

Тем не менее, такое полномочие для президента предусматривается нормой Конституции, которая имеет высшую юридическую силу по сравнению с нормой закона. Но при этом Конституция не определяет, по какому именно вопросу может быть проведен всеукраинский референдум по народной инициативе.

Зато закон четко это определяет в той же статье13.

А именно: "по вопросам утверждения или отмены Конституции Украины, а также по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины, Президента Украины".

В последние годы по приведенным вопросам никто и подписей не собирал в Украине, и не ставил требования об объявлении референдума.

Итак, по тем вопросам и процедурам, которые определяются Конституцией, конечно, применяются ее нормы, но по тем вопросам и процедурам, которые в ней не прописаны, действуют нормы закона, хотя и устаревшего.

Из всего перечисленного следует, что в Украине глава государства объявляет всеукраинский референдум по народной инициативе, но только по вопросам, которые определяет закон 1991 года. Как известно, именно по пересчитанным выше вопросам никто не ставит требования об объявлении всеукраинского референдума.

Побуждения президента объявлять всеукраинский референдум по народной инициативе по вопросу, не предусмотренному действующим законом для такого вида референдума, означает подстрекательство его к незаконным действиям.

Президент не только не должен, но и не может выходить за рамки закона.

Что должно быть в содержании решения об объявлении референдума?

До издания указа об объявлении всеукраинского референдума, глава государства попробует определить содержание своего решения. Конституция не определяет этого ни в одной строчке.

А закон регулирует это, причем достаточно четко: "В решении об объявлении референдума определяется дата проведения референдума, указывается название проекта закона, решения, содержание вопроса, который выносится на референдум" (часть первая статьи 22 закона).

Интересно, о каком проекте закона идет речь при постановке вопроса о вступлении в НАТО? Ни о каком. В таком случае, какой проект закона (решения) президент должен поместить в указ об объявлении этого референдума?!

А что инициаторы референдума?

Инициаторам скромно предлагается только ответить в ходе всеукраинского референдума на следующие вопросы:

"Согласны ли Вы с тем, чтобы Украина стала членом Организации Североатлантического договора (НАТО)?" и

"Поддерживаете ли Вы участие Украины в Едином экономическом пространстве (ЕЭП) вместе с Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Республикой Беларусь, в соответствии с Договором о создании Единого экономического пространства, подписанного 19 сентября 2003 года?".

Изложенные суждения основываются не только на понимании норм закона о референдуме, но и на практике его применения, которая уже имела место в недалеком прошлом.

Если вспомнить всеукраинский референдум по народной инициативе 16 апреля 2000, то его инициаторы четко предусмотрели вынесение на него, кроме содержания вопроса, также проекты тех норм, которыми предлагали изменить или дополнить Конституцию.

А сегодня? Как в социологическом опросе, предлагается только ответить на два вопроса, не принимая при этом никаких решений.

По сути, речь идет о выяснении отношения общества к определенным проблемам, хотя и действительно важных. В таком виде все это похоже на совещательный опрос граждан (консультативный референдум), который упоминается законом в статье 46.

Но согласно закону, консультативный референдум – это одно, а референдум по народной инициативе – совсем другое. Учитывая способ назначения и юридические последствия совещательного опроса, можем твердо утверждать: Конституция вообще не предусматривает такой разновидности народного волеизъявления.

Резюме: согласно и Конституции, и закону 1991 года, президент не объявляет совещательный опрос по народной инициативе, то есть консультативный референдум, в ходе которого не принимается закон (решение), а только выясняется общественное мнение.

Поэтому требования от президента првести совещательный опрос среди граждан Украины, результаты которого и так не будут обязательными для органов государственной власти, не соответствуют действующему законодательству.

Похоже, что и сами инициаторы запланировали что-то совсем другое. Готовя всеукраинский референдум, его инициаторы, кажется, должны были привлечь специалистов для разработки соответствующих законопроектов, свое отношение к которым и должен был выразить украинский народ в ходе всенародного голосования. Но они не сделали этого.

Президент сейчас не может исправить ситуацию и составить за них проекты тех законов (решений), которые они не сформулировали еще до собирания подписей, когда планировалась данная акция.

Вместе с тем у Ющенко есть альтернативы: Конституция предусматривает, как уже было сказано выше, что президент "объявляет всеукраинский референдум по народной инициативе" – пункт 6 части первой статьи 106.

Из приведенной нормы автоматически не следует его обязанность это делать даже при сборе необходимых подписей.

Так же, например, конституционная норма предусматривает, что он "прекращает полномочия Верховной Рады Украины в случаях, предусмотренных этой Конституцией" (пункт 8 той же статьи), тем не менее, конечно же, он не обязан этого делать – это никто не будет отрицать.

Закон и в этом вопросе содержит более развернутые предписания, которые предоставляют президенту определенные альтернативы.

Согласно статье 21 закона, орган, который отвечает на назначение референдума (в законе упоминается не президент, а Верховная Рада), в месячный срок после получения надлежащим образом оформленного предложения "принимает одно из следующих решений:

1) о назначении референдума;

2) об отклонении предложения о проведении референдума в случае наличия серьезных нарушений этого закона, которые влияют на основания для назначения референдума;

3) о принятии решения, которое предлагается в требовании о назначении референдума, без последующего проведения референдума".

Действующее законодательство, таким образом, определяет: президент наделен полномочиями выдать указ не только об объявлении референдума, но и по некоторым другим вариантам.

Президент в праве выдать также указ об отклонении предложения о проведении всеукраинского референдума по народной инициативе на основании, например, несоответствия вопросов, которые на него выносятся, нормам закона 1991 года. А они, действительно, не соответствуют, о чем говорилось выше.

Хотя Конституцией этого не предусмотрено, но закон устанавливает полномочия органа, который уполномочен при объявлении референдума (то есть, Конституция определяет президента, а закон – парламент) принять решение, "которое предлагается в требовании о назначение референдума, без последующего проведения референдума".

Поскольку четкое требование инициаторами референдума не сформулировано, вариантов действительно может быть несколько. Например, учитывая, что Украина не является членом НАТО и о выходе из этой организации не может быть и речи, президент гипотетически может выдать указ об инициировании мероприятий по ускорению вступления в НАТО без проведения референдума.

Другой вариант – учитывая, что Украина и так является членом ЕЭП с апреля 2004 года, а не только принимает "участие" в нем, как пишут в вопросе инициаторы референдума, президент может издать указ об инициировании выхода Украины из ЕЭП без проведения референдума.

Это кажется шуткой, если бы не было предусмотрено нормами закона, согласно с которым референдум "может быть проведен", если еще раз напомнить позицию Конституционного Суда.

Ко всему вышеприведенному подчеркнем, что точно определить ту часть закона 1991 года, которая соответствует Конституции и на основе которой "может быть проведен" референдум, дело достаточно сложное.

Если подвести итоги, то действующее законодательство о всеукраинском референдуме (Конституция и соответствующие нормы закона 1991 года) не разрешает президенту объявить всеукраинский референдум по народной инициативе по вопросам о вступлении в международные организации или межгосударственные объединения.

Оно не предусматривает также назначение президентом совещательного опроса (консультативного референдума) по этим вопросам.

Возможное отклонение указом президента предложения о проведении всеукраинского референдума по народной инициативе на вышеперечисленных основаниях по представлению инициаторов референдума, наверное, будет проверено Конституционным Судом.

Это и станет точкой в нескольколетней референдумной эпопее.

Василь Лемак, доктор юридических наук, професор Ужгородского национального университета, для УП