Императивный мандат отдаляет демократию в Украине
За пределами императивного мандата остались только депутаты сельских и поселочных советов.
Императивный мандат завоевывал свои позиции постепенно, начинаясь, как это не парадоксально, в ходе оранжевой революции.
Шаг первый. Первым шагом в этом направлении стала политическая реформа, выработанная в условиях авторитарного режима. Конституционные изменения с 1 января 2006 ввели новый для страны институт императивного характера мандата члена парламента.
И хотя все без исключения европейские государства-члены Европейского Союза в своих конституциях не только не признают, но и прямо запрещают этот самый императивный мандат, инициаторов реформы в Украине это не остановило.
Итак, в стране на конституционном уровне высшим руководящим органам политических партий было предоставлено беспрецедентное право – лишать мандата того народного депутата, который потерял связь со своей партийной депутатской фракцией.
Нельзя обойти юридическую технику формулирования такого основания – “невхождение народного депутата Украины, избранного от политической партии (избирательного блока политических партий), в состав депутатской фракции этой политической партии (избирательного блока политических партий), или выхода народного депутата Украины из состава такой фракции” (п.6 ст.81 Конституции).
В предыдущем составе парламента динамика межфракционных переходов на самом деле была высокой – это стало одной из ключевых проблем его политической структурированности.
Тем не менее, чтобы устранить проблему межфракционных переходов, политическим партиям было предоставлено право досрочно лишать депутата его мандата при более широком перечне оснований. И даже вообще без них, ведь, например, исключение депутата из состава фракции будет автоматически означать его “невхождение” в нее.
Можно вести дискуссии насчет того, решит ли такой специфический подход старые проблемы, или создаст еще больше новых.
Тем не менее, автор однозначно утверждает: конституционной нормы с подобным содержанием нет ни в одной конституции зарубежной Европы.
Европейской конституционной практикой была отброшена процедура отзыва члена парламента избирателями. Тем более – политическими партиями.
Этого показалось мало украинским приверженцам императивного мандата, и они поставили перед собой очередную цель – распространить его на депутатов местных советов.
Отечественного законодателя не остановило то, что и в Российской Федерации в 2005 году, в ходе обновления избирательного законодательства, даже Владимир Путин руками фракции “Единая Россия” все-таки отказался от подобной идеи, потому что это дискредитировало бы его страну.
Шаг второй. Если первый шаг был сделан, когда парламент, по сути, вынужден был одобрить в пакете с изменениями в Конституцию и закон об особенностях применения закона о выборах президента, создав таким образом законодательные основы для третьего тура президентских выборов, то сейчас ситуация кардинально другая.
Если в декабре 2004 года часть парламента согласилась на действующий сейчас антизападный вариант конституционных изменений ради законодательного выхода из политического кризиса, то сегодня парламентско-правительственная коалиция вместе с частью оппозиции демонстративно и целеустремленно пошли на введение императивного мандата депутата местного совета, зная о непринятии цивилизованным миром этого института.
Тот, кто считает, что политические партии получили механизм влияния на недисциплинированных депутатов, глубоко ошибается.
Если читать обновленный пункт 5 статьи 5 закона, то из него становится ясно: высший руководящий орган политической партии (блока) наделяется полномочием принимать решение об отзыве и досрочном прекращении полномочий депутата местного совета (кроме депутата сельского, поселочного совета) на довольно нечетких основаниях.
Если быть конкретным, то полномочия депутата местного совета могут быть досрочно прекращены, если он:
1) не подал заявление в местный совет о своем вхождении в состав депутатской фракции соответствующей местной организации политической партии (блока), по избирательным спискам соответствующей местной организации которой его избрали депутатом местного совета;
2) вышел из состава депутатской фракции (подал личное заявление о выходе из состава депутатской фракции или перешел в другую депутатскую фракцию);
3) отзывается по другим основаниям, установленным высшим руководящим органом политической партии (блока).
То есть, закон устанавливает два основания для досрочного прекращения полномочий депутата местного совета, а, кроме того, уполномочивает руководящий орган партии (блока) произвольно установить любые другие основания для этого.
Возрождая советскую традицию, еще более нечетко сформулированы основания для отзыва избирателями депутата парламента АРК.
Чего среди них только нет: и “нарушение депутатом Конституции и законов Украины, других актов законодательства”, и “неудовлетворительное выполнение депутатских обязанностей”, и “использование депутатского мандата в личных и корыстных целях”, и даже “систематическое нарушение норм этики и морали” (пункт 2 закона).
Украинский законодатель, наверное, не очень четко себе представляет, что “нарушение законов Украины” – это и превышение скорости водителем и переход пешеходом улицы на красный свет светофора, а о “нарушении норм морали” и говорить не нужно.
При всем уважении к морали, никто точно не знает содержание ее норм.
Часть общества, например, всерьез считает глубоко аморальным участие депутатов советов разного уровня в принятии решений о выделении земельных участков физическим лицам без проведения аукционов.
Тем не менее, сами они и направляющие их политические силы так не считают.
Неконкретные формулирования закона расширяют простор для произвольного их толкования, выборочного применения его норм относительно депутатов, которые на самом деле или мысленно не соглашаются с “генеральной линией” партии.
Впрочем, настоящая цель закона прослеживается, если прочитать его заключительные положения. “Этот Закон вступает в силу со дня его опубликования и его действие распространяется на депутатов местных советов (кроме депутатов сельских, поселковых советов), избранных 26 марта 2006 года в соответствии с Законом Украины “О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселочных, городских глав” с 06.04.2004 года №1667-IV”.
Руководству политических партий очень хочется отчислить из числа депутатов местных советов тех, кто уже с марта 2006 оставили соответствующие фракции. При этом, естественно, не будет учитываться нестойкость идеологической базы и политической линии самой партии.
Перетасовки депутатского корпуса, фактическое изменение результатов местных выборов станет еще одним политическим феноменом Украины, который будет отдалять ее и от демократии, и от европейских ценностей конституционализма.
Результатом этого закона станет ситуация, когда четыре-пять руководителей политических партий (блоков) уже после выборов будут определять и менять персональный состав депутатов местных советов.
С демократией западного образца такая ситуация не имеет и не может иметь ничего общего. Усложняет проблему то, что вероятное “президентское вето” на этот закон еще с большей вероятностью будет преодолено парламентом.
Депутатов местного совета, возможно, спасет норма Конституции, которая установила, что “Законы и прочие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица” (ст.58).
Но это произойдет только при условии, что сама Конституция и механизмы ее защиты станут сдерживающим фактором для все более агрессивных политических сил, подавляющее большинство которых, по своей внутренней организации, являются недемократическими структурами с непрозрачным финансированием.
Василий Лемак, доктор юридических наук, профессор Ужгородского национального университета, для УП
