Я хочу, чтобы Украина нашла себя и не превратилась в музей конституционных изменений

Быстрое приближение к серьёзному политическому и государственному кризису заставило меня собрать аналитиков, экспертов, юристов, знатоков институционного развития, чтобы дать самому себе, в первую очередь, ответы на 2 вопроса: нужны ли очередные изменения в Конституцию, и какова готовность страны стать парламентской республикой.

Проведя несколько раундов таких встреч, я пришел к нескольким выводам и нашел для себя ответ.

Предлагаю присоединиться и даже готов буду вступить в дискуссию со всеми теми, кто не безразличен к судьбе страны и тоже нашел ответы на эти сложных 2 вопроса.

ДВЕ СОСТАВНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРОБЛЕМ

Английский политик как-то сказал: "Любая власть стремится развращать, абсолютная власть – развращает абсолютно".

Это действительно природа власти, а если еще точнее – суть неограниченных полномочий.

Сегодня я убежден, что именно вопрос полномочий стал преградой на пути развития государства.

Украинский конституционный процесс имеет две проблемы, от решения которых зависит продвижение к усовершенствованию конституционных механизмов власти и защиты гражданских свобод.

На мой взгляд, первой проблемой является разделение полномочий ветвей власти.

Не прописанные четко, не подкрепленные другими законами полномочия являются предметом слишком больших споров, наносящих прямой вред государству.

Второй нерешенной проблемой украинского конституционализма является проблема чрезмерно выраженной персонификации украинской системы государственного управления.

С одной стороны – это явление вполне нормальное и понятное, особенно для молодых демократий.

Но, с другой – в украинском варианте оно носит исключительно болезненный и амбициозный характер.

Имея слишком малый опыт реальной государственности и независимости, не имея школы и культуры государственного управления, политики только борются за лидерство, не заботясь о самом государстве.

ПРИНЦИП ЕДИНОГО ПРИНЦИПА

Я не хочу говорить о каких-то особенностях национальной конституции, особом украинском счастье.

В разные времена и у разных народов политики брались за проектирование конституций. И всегда выигрывали только те, кто создавал Конституцию на одном простом принципе – конституция для общества, а не для власти.

Но самое главное, что выигрывали не просто политики. Выигрывал народ. Западная демократия построена на одном простом принципе: все мы разные, но все мы равны перед законом.

Конституция не должна быть персонифицирована, она не должна служить одной или другой вертикали власти, или одной или другой политической элите. Элиты должны подстраиваться под конституцию.

И уж тем более – основной закон нельзя менять каждый год. Хотя в нашем случае….

РЕФРЕШ ПАМЯТИ

В политико-правовом поле можно увидеть, по крайней мере, четыре этапа становления (конституционализации) украинской политической системы.

Очевидно, что дискуссия, которая сегодня продолжается вокруг пересмотра, или улучшения, как кому нравится, конституционной (политической) реформы образца 2004 года, объективно свидетельствует о начале пятого этапа.

Первый этап

Эта страница украинского конституционного процесса началась с принятия Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июля 1990 года и Акта провозглашения независимости Украины 24 августа 1991 года.

Эти документы – основа государственности и независимости.

Именно эти документы поставили на повестку дня вопрос о создании собственной системы органов государственной власти. С этого начинался украинский конституционализм нового времени, путь к демократии.

Далее конституционное реформирование происходило главным образом путем внесения изменений и дополнений в Конституцию 1978 года.

Сегодня можно сказать, что такой консервативный подход был оправданным. А главное – он является прекрасным примером отсутствия поспешности в принятии важных общественно-политических решений, которые влияют на жизнь общества вцелом.

Введение в 1991 году поста президента Украины положило начало проблеме размежевания властных полномочий между президентом и парламентом. Этот конфликт продолжается по сегодняшний день.

За все эти годы большие и маленькие "победы" были с каждой стороны. Но они так и не привели к становлению эффективного механизма организации и деятельности органов государственной власти, в частности – определения статуса и полномочий высших звеньев государственного управления.

Второй этап

Конституционный Договор 1995 года стал вторым этапом нашей конституционной карусели.

В то время договор между Верховной Радой и президентом Украины дал возможность избежать серьезных конфликтов между ветвями власти и не допустить глубокого кризиса государственных институтов и системы власти в целом.

Можно спорить, но Конституционный Договор сыграл позитивную роль как переходной мостик к абсолютно новой для украинского общества конституционной философии демократических ценностей и принципов.

Но динамичность политических процессов, острые разногласия среди властных элит с одной стороны, и желание сберечь стабильность политической системы с другой, не позволили более тщательно подойти к вопросу эффективного распределения полномочий.

Фактически Конституционный Договор самим своим существованием закрепил в украинской политике два центра влияния на политический процесс, которым предрекалось вечное противостояние.

Это - президент и парламент.

Этап третий

Третий этап – принятие Конституции Украины 28 июня 1996 года. Тут были заданы институциональные параметры существования государства, которые детерминировали поведение элит.

У политиков тогда было такое ощущение, что до этого времени они бродили туда-сюда по нестриженому газону, как вдруг очутились на футбольном поле с разметкой, судьями и правилами игры.

Элиты постепенно начинали привыкать к существованию правил в игре. Естественно, президентская модель была более приемлемой для президентского лагеря.

Тем более, что самой традиции деятельности в демократической политической среде пока еще не существовало, и перманентно возникали вспышки, к примеру, сепаратизма и т. п.

Каждодневная практика корректировала конституционную основу.

Эксперты считают, что третий этап заложил весьма стабильные позитивные тенденции развития политической системы.

Но, возможно, наибольшим достижением является то, что, будучи продуктом политического компромисса, Конституция Украины 1996 года была принята в соответствии со всеми процедурными правилами и нормами.

Но что же мы, собственно говоря, наблюдали за все время функционирования конституционной модели девяносто шестого года?

Концентрация, концентрация и еще раз концентрация... Полномочий, а главное ресурсов.

Каждодневно, шаг за шагом неумолимая концентрация, которая, в конце концов, начала давить и на политическую и конституционную модели: она уже превратилась в элемент сдерживания усилий доминирующего центра власти.

Президент (Леонид Кучма), напомню, руководил и своей администрацией, которая по тогдашним реалиям являлась de facto правительством, и неполитически основанным ситуативным большинством в Верховной Раде – законодательном органе.

Четвертый этап

Что мы наблюдали во время четвертого этапа конституционного процесса, то есть тогда, когда реализовывалась комбинация под громким названием "политическая реформа"?

Этот этап, прежде всего, определялся конъюнктурными политическими интересами, которые переросли в принудительный политический компромисс.

Другой вариант означал кровопролитие.

Принятие политреформы образца 2004 года произошло с нарушением процедуры.

И, наконец, ее незавершенность и несовершенство не просто не дали ответы на ключевые вопросы разделения полномочий властей и системы контроля, а фактически спровоцировали конкуренцию высших органов власти.

Конфликт и противостояние по линии президент – правительство разгорается с новой силой.

Но сегодня это уже не просто борьба, которая ведется во имя победы той или иной модели политической системы, это борьба в самой системе, не определенной окончательно и не закрепленной в конституционном поле.

Но самое страшное - это размывание функций, перетягивание полномочий органов государственной власти из одной вертикали власти в другую и наоборот, и вследствие этого -противодействие работе существующих государственных институтов.

Фактически, Украина сейчас – это своего рода правовой гибрид, который не соответствует ни историческим традициям, ни этапу развития общества, ни вызовам и рискам развития мирового пространства.

Действующая нынче система пестрит конституционными недоразумениями, процедурной недосказанностью, нормативными противоречиями.

Кроме того, новый конституционный строй, еще не вступив в силу (до 1 января 2006 года), успел обрасти мифами, которые мешают реально оценить ситуацию, предложить адекватные альтернативные решения и подходы.

Это мифы о слабом президенте, сильном кабинете и ответственной парламентской политике.

Прежде всего, следует учесть, что лишь на первый взгляд позиции (полномочия) президента Украины существенно послаблены в новой редакции Конституции.

Президент сегодня имеет больше вариантов и возможностей распустить парламент. Плюс президент имеет собственную квоту - два министра - в составе правительства, а также оставляет за собой право назначать глав областных государственных администраций.

Также не стоит забывать о праве вето и роли СНБО, руководимой президентом.

С другой стороны, премьер-министр с новыми полномочиями по формированию правительства, фактически контролирующий парламент (или контролируемый парламентом), может существенно ограничить полномочия президента – например, через нефинансирование отдельных инициатив президента.

Многие эксперты прогнозировали, что такой подход не сработает. И мы, собственно, недолго ждали подтверждения этих опасений.

Каждая из вертикалей власти оказалась ограниченной в полномочиях выработки ключевых вопросов внутренней и внешней политики. Сегодня существуют варианты президентского внешнего курса и премьерского, и скоро уже появится спикерский внешний курс.

Такой дисбаланс не только вреден для внутренней политики, но уже угрожает национальным интересам.

Во-первых, в Украине создано фактически две исполнительные вертикали.

Исполнительная власть, по сути, имеет прописанную в конституции мотивацию к конкуренции.

Во-вторых, "президентские министры" со своими направлениями de facto оказываются в автономном режиме функционирования по отношению ко всему остальному правительству.

В-третьих, отсутствие четких формулировок по многим вопросам государственного управления подогревает ситуацию с перетягиванием каната полномочий между президентом и премьер-министром, с включающимся в эту борьбу спикером ВР.

В конечном итоге вся эта правовая конституционная мешанина просто загоняет общество в депрессию и деморализует страну.

ОТ ВЫБОРА НЕ УЙТИ

Как свидетельствует история, новые демократии всюду в мире стояли перед выбором президентской или парламентской конституционной модели.

Успехи парламентаризма в 1970-х годах в Испании придавали популярности парламентской форме правления. С другой стороны – пример США убеждает в преимуществах президентской системы.

Обе эти модели имеют свои истории, свои преимущества и недостатки, каждая из них опирается на наследие определенной политической культуры.

Выбирая президента всенародным голосованием, общество четко осознает, кто несет ответственность за осуществление политики в государстве и одновременно минимизирует возможность подковерных маневров политических сил в парламенте.

Президентская модель, таким образом, не создает ситуации двойственной легитимности в стране, когда президент и парламент могут вполне оправданно с формально-правовой точки зрения ставить вопрос о высшей репрезентации воли народа.

Это, к сожалению, знакомая нам ситуация - когда большинство в законодательном органе представляет политический выбор, который кардинально противопоставляется выбору, персонифицированный в личности главы государства.

Демократического принципа решения этой дилеммы не существует, а сама ситуация непременно порождает конфликт между ветвями власти.

С другой стороны, президентские модели в большей степени закостенелые, тогда как парламентские формы правления отличаются гибкостью политического процесса.

Парламентская модель (независимо от того, существует в ней формально пост президента, или нет) является более эффективной с точки зрения адекватности процессам, происходящим в обществе.

Однако она значительно более популистская.

И именно поэтому ее установление требует лояльно-технократической государственной бюрократии.

Главное преимущество парламентской республики – она неперсонифицирована. Слабый или сильный премьер – все равно волей парламентского большинства продолжается развитие страны

Есть ли смысл сомневаться, что Украине давно пора сделать свой выбор конституционной модели, направленной на преодоление борьбы за полномочия власти, который проявился не в демократическом ее распределении, а в рассеянности между двумя конкурентными центрам?

Я убежден, если эта борьба за полномочия будет продолжаться и дальше, она съест достижения последних лет, да и всего периода независимости.

Это коснется не только сферы собственно государственной, но и всех сфер общественной жизнедеятельности.

Сегодня на очереди серьезное разбалансирование экономической системы, поскольку она не существует в отрыве от сферы политической.

Если говорить обо мне лично, то я не вижу будущую украинскую политическую систему, в которой доминирует персональный фактор.

Убежден, что от него необходимо отказаться, и переносить центры власти в коллегиальные органы.

Самой главной задачей завершения конституционной реформы считаю создание такой модели Основного закона, при которой развитие страны не будет зависеть от воли или безволия одного человека.

Автор

Давид Жвания, народный депутат Украины