Заметки о визите премьер-министра в США или кто определяет внешний курс государства?

Сегодня во время визита премьер-министра Виктора Януковича в США снова стал актуальным вопрос: "Кто из треугольника парламент-правительство-президент определяет основной внешнеполитический курс государства?"

Политические силы, которые сейчас формируют правительство, заявляют, что внешняя политика – прерогатива Верховной Рады или же правящей парламентской коалиции.

И пытаются закрепить это формальными шагами, приняв на заседании антикризисной коалиции директивы к визиту Виктора Януковича в США.

Другие отстаивают право президента как главы государства руководить внешними отношениями.

Таким образом, у нынешней политической элиты два разных, иногда противоположных, взгляда на данную проблему.

Где выход из коллизии? Конечно, в Конституции: ее положения настолько четко определяют полномочия органов государственной власти в сфере осуществления внешней политики, что толкование однозначно.

Верховная Рада Украины определяет основы внешнеполитического курса, в частности к ее конституционным полномочиям относится "определение основ внутренней и внешней политики" (статья 85 Конституции).

Для того чтобы действительно разобраться в том, какое влияние имеет парламент на формирование внешней политики, необходимо выяснить, а что такое, собственно, эти "основы".

По мнению автора, это означает, что Рада определяет только основные векторы или направления внешней политики, а также основные принципы ее реализации.

В частности, это может быть, например, соответствие осуществления внешней политики Конституции и законодательства Украины, соблюдение таких принципов международного права, как равноправие в межгосударственных отношениях, определение отдельных векторов внешнеполитической деятельности или стратегических целей внешней политики (например, европейская или евроатлантическая интеграция) и т.п.

Понятно, что при таком подходе определение в отдельном законодательном акте конкретных задач и сроков в сфере внешних отношений было бы мало логичным. Это касается, в частности, сроков вступления в НАТО или ВТО или конкретных путей их достижения.

Следующий вопрос: а как именно Верховная Рада определяет основы внешней политики? Уже несколько лет среди юристов и политологов ведется оживленная дискуссия на тему: нужен ли вообще отдельный закон, который определяет основы внешней политики, на чем настаивают, в частности, социалисты.

Автор принадлежит к тем, кто считают, что отдельного законодательного акта по этому поводу принимать не нужно. Ведь, принимая законы, Верховная Рада в каждом из них определяет основы внутренней и внешней политики. Так, как это было, например, с законами о ВТО или с законом об основах национальной безопасности, где как стратегическая цель определяется вступление в НАТО.

Кстати, еще в 1993 году было принято постановление ВРУ об основных направлениях внешней политики. Документ определяет сотрудничество со странами ЕС и НАТО как "основу для расширения участия Украины в европейских структурах и будущего интегрирования его хозяйства в общеевропейское и мировое экономическое пространство".

Тем не менее, насколько упомянутое постановление является определяющим для внешнего курса Украины? Здесь есть несколько аспектов.

Первый: данный документ – это не закон Украины, а постановление, которое принималось к принятию Конституции в 1996 году.

Второй: с тех пор прошло 13 лет. Конечно, на протяжении этого времени ситуация изменилась. Поэтому вряд ли это является законодательным указателем в осуществлении внешней политики Украины.

И напоследок. Как это ни парадоксально, но активное участие в сфере законодательной деятельности принимает и президент. Конституция предусматривает активное взаимодействие парламента, президента и правительства во внешней политике даже на уровне непосредственно парламентской работы.

Во-первых, глава государства и правительство – субъекты законодательной инициативы. Они могут подавать свои законопроекты, в том числе во внешнеполитической сфере, как неотлагаемые для рассмотрения парламентом.

Во-вторых, и наверно, это один из определяющих факторов влияния, президент имеет право вето на закон, который, по его мнению, не соответствует национальным интересам Украины или же его политической программе. Следовательно, у президента есть существенные рычаги влияния на определение основ осуществления внешней политики.

В-третьих, у парламента, пост-фактум, тоже есть определенные рычаги влияния на действии президента и правительства.

Например, через ратификацию или не ратификацию международных и межгосударственных договоров. И такие примеры в практике украинского парламентаризма были.

На сегодняшнем этапе влияние главы государства на внешнеполитические основы является определяющим. Принятый закон об основах национальной безопасности четко определяет вступление к НАТО как стратегическую цель Украины. Любые попытки изменить это положение, приняв другие основы внешней политики, будут ветированны президентом.

Поэтому "антикризисники" ищут другие пути, чтобы урезать полномочия главы государства. Об этом чуть ниже.

У президента есть также самостоятельные полномочия в сфере осуществления внешней политики. К его исключительной компетенции относятся "представление государства в международных отношениях, осуществление руководства внешнеполитической деятельностью государства, ведение переговоров и заключение международных договоров Украины" (статья 106 Конституции).

Что значит "руководство" в данном аспекте? "Руководство – совокупность действий, которые обеспечивают достижение поставленных целей", то есть определение конкретных сроков, задач, механизмов их реализации в сфере внешней политики.

То есть, именно глава государства, например, может определить конкретные сроки вступления в НАТО, принимать решения о присоединение к ПДЧ, другие стратегические решения относительно внешней политики государства, заключение или разрыв международных договоров. Конечно, путем ратификации парламент может и не поддержать действия президента.

Это также значит, что глава государства принимает директивы на основании материалов МИД любым органам государственной власти.

Следовательно, непредоставление Кабинетом Министров таких директив президенту – грубое нарушение Конституции.

Поэтому действия главы государства, которые были направлены на обеспечение выполнения его конституционных полномочий, были абсолютно законными и логическими. "Антикризисная коалиция" может еще раз принять любые директивы. Правовых последствий такое решение иметь не будет.

Возникает вопрос: "какие же функции правительства и премьера в внешнеполитической деятельности?". Согласно Конституции, у премьер-министра вообще нет самостоятельных полномочий в этой сфере, вместе с тем правительство "осуществляет внутреннюю и внешнюю политику" (статья 116 Конституции).

Таким образом, в основном законе государства определяется, что правительство действует на основании законов, принятых Верховной Радой, и является только исполнителем внешнеполитических задач, определенных президентом.

Нужно также выяснить статус министра иностранных дел в структуре Кабмина. В соответствии с Конституцией он назначается парламентом по представлению президента.

То есть, как и министр обороны, он входит в состав правительства на особых конституционных основаниях, которые предусматривают его внекоалиционный статус в КМУ.

Исходя из этого статуса, вполне понятно и то, что "президентский министр" будет выполнять программу именно президента в сфере внешней политики. Другого вывода, который вытекает из комплексного анализа конституционных норм, быть не может. Как вполне логичным является и увольнение министра обороны и иностранных дел только по представлению президента.

Конституция Украины четко определяет права и обязанности всех ветвей государственной власти в сфере осуществления внешней политики.

Скандалы и споры по поводу распределения "пирога власти" – от сознательного игнорирования положений основного закона страны и незнания их. Такая практика недопустима для политиков, которые на самом деле заботятся о национальных интересах своей страны.

***

Конституционный нигилизм – яркий признак деятельности "антикризисной коалиции". Это подтверждает политический фарс, разыгранный в стенах Верховной Рады. Это очередное звено в сценарии последовательного ограничения конституционных полномочий президента, реализация которого происходит по принципу кавалерийского наскока и психической атаки.

Сегодня мы стали свидетелями продолжения политических преследований министров обороны и иностранных дел. Именно эти министры, кандидатуры которых, в соответствии с Конституцией, подает на назначение президент, отвечают за углубление сотрудничества с НАТО и выполнения процедур, необходимых для вступления в Альянс.

Против Анатолия Гриценко антикризисная коалиция развернула грязную пиар-кампанию, выдвигая безосновательные и не подкрепленные фактами обвинения в коррупции.

В то же время, антикризисная коалиция сняла с должности министра иностранных дел Тарасюка после того, как министерство заняло принципиальную позицию относительно неизменности внешнеполитического курса Украины и необходимости выполнения премьером директив, которые президент Украины своим указом утвердил для визита Януковича в США.

В рамках борьбы с инакомыслящими состоялось и увольнение Верховной Радой главы МВД Луценко.

Сегодня "холодная война" правительства против президента превратилась в открытое противостояние. Вряд ли политики из бело-голубого лагеря осознают цену этого шагу. Ведь он способен спровоцировать дезинтеграционные процессы как внутри антикризисной коалиции, так и в системе власти вообще.

Автор

Игорь Жданов, член Совета партии "Наша Україна", для УП