Проект закона о Кабмине: первые неофициальные впечатления

Уже первичный анализ одобренного парламентом проекта закона о Кабинете Министров подтверждает закономерность, открытую давно – каждая структура власти стремится расширить свои полномочия за счет других.

Закрепление расширения полномочий путем принятия закона – самый лучший способ в этом деле, так как в таком случае расширение полномочий легализируется. Иногда, правда, творцы закона забывают о главном, что ограничивает их творчество – конституционные рамки.

Специальный закон нужен и правительству, и всей конституционной системе власти. Тем не менее, проект закона может получить разную оценку политологов, его можно оценивать с помощью разных методик.

Но общество должно признать главное – закон приемлем только если он, прежде всего, конституционный. То есть, своим содержанием не противоречит Конституции, которая имеет высшую юридическую силу.

Если закон неконституционный, он не может быть ни эффективным, ни хорошим, ни добрым, ни плохим. Он не имеет права на существование вообще.

Немного теории. Если закон регулирует вопрос, который уже урегулирован Конституцией, он не может противоречить ее соответствующим нормам. А если он касается вопросов, которые конституционно являются неурегулированными, все равно должен основываться на нормах, принципах и даже терминологии Конституции.

С этой точки зрения проанализируем проект закона о Кабмине (в дальнейшем – проект).

Первое - расширение статуса премьер-министра.

Согласно положениям статьи 45 проекта, премьер-министр наделен достаточно широкими полномочиями. Например, он "руководит работой Кабинета Министров Украины, направляет деятельность Кабинета Министров Украины на обеспечение проведения внутренней и внешней политики государства, выполнения Программы деятельности Кабинета Министров Украины, одобренной Верховной Радой Украины, и осуществления других полномочий, возложенных на Кабинет Министров Украины" (пункт 1 ст.45 проекта).

Не хотим смеяться над юридической техникой указанных формулировок, отметим только, что они не совсем точно соответствуют конституционным нормам, которые определяют статус премьер-министра.

Конкретизируем: из приведенного положения проекта вытекает, что премьер-министр направляет деятельность правительства по всем вопросам конституционных полномочий последнего. То есть, именно руководитель правительства, как можно понять, определяет основные направления (приоритеты) и, соответственно, направляет деятельность КМУ.

Тем не менее, действующая Конституция содержит другой подход в этом вопросе. В части 5 статьи 114 говорится: "Премьер-министр Украины руководит работой КМУ, направляет ее на выполнение Программы деятельности КМУ, одобренной ВРУ".

Почувствовать разницу несложно и неспециалисту. Проект предусматривает, что премьер направляет правительство как на выполнение программы деятельности, так и на осуществление других полномочий, которые и не связаны с программой.

Конституция же предусматривает, что премьер руководит работой правительства, но направляет его только на выполнение программы деятельности правительства, одобренной парламентом. Именно парламент, одобряя программу для правительства, определяет приоритеты для его деятельности. Подчеркнем: парламент, а не самостоятельно премьер-министр.

Есть еще одна проблема с предусмотренными в проекте широкими полномочиями премьера, особенно теми, которые не связаны с его руководством работой правительства. Дело в том, что Конституция не предусматривает возможности на уровне закона "расширения" статуса премьер-министра, преобразования его из руководителя правительства, как коллегиального государственного органа, в отдельный орган государственной власти.

Для правительства в целом Конституция предусматривает возможность "расширения" полномочий, а для премьера – нет. Конечно, желание стать немецким канцлером есть, и, возможно, это было бы целесообразным для Украины, но это было бы неконституционно. Поэтому поддержать такое перевоплощение нельзя.

Второе – изменение конституционной процедуры формирования правительства. Конституция определила процедуру формирования правительства.

А проект пытается подправить ее. По мнению авторов проекта, чтобы "усовершенствовать" эту процедуру, они включили в пункт 3 статьи 9 проекта положение о том, что в случае невнесения президентом в парламент кандидатур на должности министра обороны или министра иностранных дел в течение15дневного срока (кстати, срок также не предусмотрен Конституцией), то "представление о назначении на соответствующие должности вносит в Верховную Раду Украины коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины".

Конституция предусматривает 15-дневный срок для внесения президентом в парламент кандидатуры премьера (с момента получения предложения). А вот для двух других кандидатур на должности министров, которые глава государства подает в парламент самостоятельно, такого срока в новой редакции Конституции не было предусмотрено. Возможно – забыли.

Чтобы исправить ошибку, попросту говоря, авторы проекта обычным законом включили в конституционную процедуру формирования правительства несколько новых правил (процедур, сроков). Но главное – коалиция наделила сама себя дополнительными полномочиями относительно представления о назначении двух министров, отобрав его у президента, что конечно же, поднимает Конституцию.

Придуманная авторами проекта схема вообще оригинальная для конституционного строительства – коалиция (парламентское большинство) подает на назначение кандидатуры в парламент, то есть, того же парламентского большинства. Такое, в самом деле, еще надо придумать.

Односторонний характер проекта проявляется еще и в том, что он предусматривает возможность отклонения парламентом кандидатур, представленных президентом Украины (пункт 7 ст.9). Вместе с тем, такого права проект не предоставляет президенту, относительно представленной ему кандидатуры премьера.

Третье – изменение конституционной процедуры увольнения членов правительства. В статье 19 проекта указываются основания для прекращения парламентом полномочий членов правительства, среди которых: "в случае увольнения с должности по представлению Премьер-министра Украины".

При этом не делается исключение для двух членов правительства, которые не могут быть назначены без участия президента, если читать не проект закона о КМУ, а саму Конституцию.

Может ли премьер вносить представление на прекращение полномочий двух министров, представление на назначение которых он не вносит? Мы убеждены, что нет. Но авторы проекта выстроили свою логику. Неконституционную логику.

Четвертое – изменение конституционной процедуры формирования состава местных государственных администраций. Вопреки Конституции, в проекте сформулированы полномочия правительства в отношениях с местными государственными администрациями.

Во-первых, часть вторая пункта 2 статьи 25 проекта предусматривает, что правительство "согласовывает кандидатуры заместителей председателей местных государственных администраций, которые осуществляют свои полномочия в сферах, которые находятся в ведении Кабинета Министров Украины".

Речь идет не о конституционных полномочиях правительства, а о каких-то "сферах ведения", что приводит к мысли о попытках этого органа принимать участие в "согласовании" назначения всех заместителей председателей местных государственных администраций.

Но это не соответсьвует конституционной процедуре формирования состава местных государственных администраций, которая четко прописана в Конституции. "Состав местных государственных администраций формируют главы местных государственных администраций" (часть третья ст.118 Конституции). Вывод: коалиция снова "усовершенствовала" конституционную процедуру.

Во-вторых, пункт 9 статьи 25 проекта постанавляет: "Кабинет Министров Украины может отменять акты местных государственных администраций полностью или в отдельных частях". Опять таки, если бы этот вопрос не был урегулирован Конституцией, он носил бы дискуссионный характер.

Но он урегулирован: "Решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины, могут быть соответственно закону упразднены Президентом Украины, или председателем местной государственной администрации высшего уровня" (часть 8, ст.118 Конституции Украины). О правительстве там речь не идет.

Пятое – правительство освободилось от обязательного выполнения указов президента и постановлений парламента. Авторы проекта хитро сформулировали пункт 1 статьи 53 с названием "Акты Кабинета Министров Украины". Там речь идет о следующем: "Кабинет Министров Украины на основе и на выполнение Конституции и законов Украины издает постановления и распоряжения, обязательные для выполнения".

"Хитрость" состоит в том, что в проекте среди перечня нормативно-правовых актов, "на основе и на выполнение которых" правительство выдает свои акты, пропущены указы президента. Конечно, такая постановка ставит правительство вровень с президентом в аспекте законодательной деятельности.

Тем не менее, такая постановка не совсем отвечает нормам Конституции. Основной закон предусматривает, что в своей деятельности КМУ руководствуется не только Конституцией и законами, но и "указами Президента и постановлениями Верховной Рады Украины" (часть третья ст.113 Конституции). Это, естественно, касается и законодательной деятельности правительства.

В другой норме Конституции, которая определяет полномочия правительства, также сказано, что Кабинет Министров Украины обеспечивает выполнение не только законов, но и актов президента (пункт 1 ст.116).

Из-за специального закона вышестоящий орган исполнительной власти чуть не избавился от обязательности для себя постановлений парламента (который согласился с этим, одобрив проект) и указов президента (который, очевидно, не согласится с этим). То есть, тех государственных органов, перед которыми правительство несет ответственность, если читать Конституцию.

И хотя в другом фрагменте проекта (п.1 ст.27) обязательность указов президента признается в целом, симптоматически, что это сделано не в специальной норме, которая регулирует вопрос законодательной деятельности КМУ.

Не урегулированными остались отношения правительства с президентом. Положения статьи 27 проекта, которые призваны урегулировать отношения правительства с президентом, фактически, сведены к одному – приведению в порядок процедуры осуществления контрассигнации актов президента в четырех случаях, предусмотренных Основным законом.

Это, безусловно, важно. Все остальное – за пределами внимания авторов проекта.

То, чего в законе нет, разумеется, не может быть неконституционным. Но само отсутствие таких норм выглядит, по крайней мере, странно. Каково в таком случае назначения проекта?!

Не урегулированы отношения правительства с СНБО, в том числе, относительно координации и контроля со стороны СНБО. Положения статьи 29 проекта предусматривает, что правительство "взаимодействует с Советом национальной безопасности и обороны Украины", равно как и с "Секретариатом Президента Украины, консультативными, совещательными и другими вспомогательными органами и службами, которые получаются Президентом Украины".

Относительно сформулированной "взаимодействия" правительства с секретариатом президента, замечаний нет. А вот относительно таких же отношений правительства и РНБО являются серьезные сомнения в приведенном подходе.

В Конституции вместе с тем указано, что именно СНБО "координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны" (часть 7 ст.107 Конституции). Так как правительство не будет отрицать, что является органом исполнительной власти (хотя и высшим), оно выступает объектом координации и контроля со стороны этого государственного органа.

Это формулировка Конституции. А закон о Кабмине, по логике вещей, должен был бы предусмотреть способы координации и контроля, осуществляемые над правительством со стороны СНБО и их рамки. Но, похоже, авторов проекта эти рамки не интересуют.

Осуществление исполнительной власти через другие органы. Новый феномен предусмотрен положениями статьи 1 проекта, пункт 2 которой определяет: "Кабинет Министров Украины осуществляет исполнительную власть непосредственно через министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации, направляет, координирует и контролирует деятельность этих органов".

Тем не менее, правительство, согласно Конституции, не сосредоточивает всей полноты исполнительной власти, не является единственным конституционным носителем исполнительной власти в Украине, а потому не может осуществлять ее через другие конституционные органы.

Скажем откровенно, некоторые другие органы исполнительной власти не являются только проводниками политики правительства. У них – собственные конституционные полномочия, более того, они ответственны не только перед правительством, но и перед президентом. Некоторые же органы, через которые правительство хочет осуществлять исполнительную власть – как Совет министров АРК – вообще не являются ответственными перед правительством Украины.

Все вышеперечисленное позволяет сделать некоторые выводы.

Первое. Проект закона "О Кабинете Министров Украины" своими положениями, которые противоречат Конституции, направлен на расширение полномочий как самого правительства, так и парламентского большинства.

Второе. Проект не регулирует вопрос взаимоотношений правительства с другими конституционными органами власти, такой как президент, РНБО и т.п. То есть в этой части не выполняет свое социальное предназначение и нуждается в доработке.

Василий Лемак, доктор юридических наук, профессор Ужгородского университета, для УП