Как избежать паралича внешней политики Украины?
В случае проигрыша в споре вокруг принципов формирования внешнеполитического курса государства, президент рискует стать символической фигурой в политической системе.
А самая система будет дрейфовать в сторону даже не парламентско-президентской, а премьерской республики, не исключено — с нарастающими авторитарными тенденциями.
При этом пострадает не столько институт президентства. Проиграет Украина как государство вообще. Ведь позиции Украины, на международной арене, вследствии отсутствия де-факто общепризнанного механизма принятия политических решений, критически ослабляются.
Собственно, именно это фактически уже произошло в отношениях Украины с НАТО вследствии посещения Януковичем Брюсселя.
Ныне можно предположить, что конкуренция между "лагерями" президента и премьер-министра за формирование внешней политики Украины скоро приобретет формы перманентного конфликта интерпретаций в трактовании действующего законодательства, борьбы за полнение многочисленных правовых пробелов и создание выгодных прецедентов.
Для анализа текущего состояния и перспектив ситуации с принятием внешнеполитических решений в Украине при новых политических условиях, необходимо осуществить инвентаризацию существующих полномочий основных политических игроков и институтов.
Парламент. У Верховной Рады есть следующие рычаги влияния на формирование внешнеполитического курса:
- назначение персонального состава КМУ, в том числе, по представлению президента, назначение министра иностранных дел;
- право определять основы внутренней и внешней политики Украины;
- принятие государственного бюджета.
Двусмысленность второго пункта состоит в проблематичности обособления "основ" от текущей внешнеполитической практики.
В истории украинского парламентаризма были случаи, когда политические силы старались через парламентские решения влиять на текущую внешнюю политику, формально ссылаясь на право ВР определять основы внутренней и внешней политики Украины.
Очевидно, что в условиях внедрения конституционной реформы и очевидных отличий некоторых внешнеполитических позиций президента и правящей коалиции, такие попытки будут иметь продолжение.
Кроме того, парламент имеет ряд дополнительных средств внесения позиций парламентского большинства по вопросам, интересующих правящую коалицию.
В частности, принимать постановления, которые не имеют прямых правовых последствий, но могут служить средством публичной легитимизации позиции правящей коалиции. Как это, например, произошло с известным постановлением ВР в поддержку позиции премьер министра Януковича относительно НАТО.
Впрочем, парламент только в некоторой мере является самостоятельным политическим актером. В большинстве случаев парламентское большинство, при новых конституционных условиях, действует вместе с правительством. И, фактически, выполняет "заказ" руководства правительства.
Президент. К инструментам и средствам, которые находятся в распоряжении президента Украины в сфере внешней политики можно отнести:
- руководство внешнеполитической деятельностью государства;
- номинация кандидатов на должности министров иностранных дел и обороны с дальнейшим их утверждением парламентом;
- назначение послов Украины за границей;
- председательство в СНБОУ с правом назначать и увольнять ее секретаря и членов, кроме тех, кто входит в СНБО по должности;
- оповещение решений СНБО в форме указов, обязательных для выполнения всеми органами исполнительной власти
- издавать другие указы для выполнения Конституции и законов
- внесение законопроектов в Верховную Раду и по надобности требовать их рассмотрения в первоочередном порядке;
- ветирование любых законов, принятых парламентом, кроме изменений в Конституцию
- приостановление деиствий актов Кабинета министров с дальнейшим обращением в Конституционный Суд относительно их соответствия Конституции и законам Украины
- выступление от лица Украины на международной арене (такое же право имеют премьер-министр и министр иностранных дел).
Кроме этих общих прав, следует отметить и другие права и возможности президента. Например, влияние президента на кадровый состав КСУ и других судов, использования аппарата СНБО и секретариата президента для разработки предложений тактического и стратегического характера, проведение решений и контроль за их выполнением.
Итак, президент сохраняет в своем распоряжении важные полномочия, играя значительную роль в законодательном процессе (законодательная инициатива и право "вето"), имеет возможность инициировать и постановлять через СНБО (где существует возможность иметь пропрезидентское большинство) политические решения, обязательные для выполнения всеми органами исполнительной власти.
Если к этому прибавить закрепленное в Конституции полномочие осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью государства, то, очевидно, что президент имеет все легитимные возможности оставаться ключевым институтом в формировании и реализации внешней политики Украины.
И нынешняя ситуация хаоса и неопределенности во внешней политике Украине, обусловлена не столько изменениями в Конституции, сколько неготовностью президента и его служб эффективно использовать имеющиеся легитимные возможности.
В частности, предусматривая визит премьер-министра Януковича в Брюссель и имеющиеся расхождение точек зрения и вопрос присоединения к Плану присоединения к НАТО, президент и подчиненные ему структуры могли бы заранее подготовить и провести заседание СНБО, на котором обсудить по сути вопросы стратегии и тактики сотрудничества с НАТО.
Принятое на таком заседании решение, оформленное в форме указа президента, было бы обязательным для выполнения премьер-министром Украины. Однако это не было сделано.
Правительство. Кабинет министров осуществляет реализацию внешней политики Украины, к его структуре относится, в том числе, Министерство иностранных дел. Кроме того:
- премьер-министр является председателем исполнительной ветви власти и осуществляет координацию деятельности всех центральных органов исполнительной власти, в том числе МИД;
- КМУ разрабатывает и подает в парламент проект госбюджета и, после его утверждения, отвечает за его реализацию. Через бюджетные механизмы руководство правительства имеет возможность делать авансы или, наоборот, сдерживать те или иные направления политики, в том числе внешней;
- КМУ может принимать постановления и прочие нормативные акты в рамках законодательства Украины, в том числе и по вопросам внешней политики;
- премьер-министр имеет право выступать от лица Украины на международной арене (такое же право имеет президент и министр иностранных дел).
Перечисленные полномочия руководства правительства существовали и раньше, до конституционной реформы. Сама реформа формально не добавила правительству новых полномочий в сфере внешней политики. Впрочем, очевидно, что общее возрастание роли правительства в политической системе Украины уже сказывается и на внешнеполитической сфере.
Премьер-министр, карьера которого теперь уже не зависит от президента, и которая реально, а не номинально, возглавляет исполнительную власть, воспринимается как самостоятельная политическая фигура и ведет себя соответствующим образом.
К мнению премьер-министра прислушиваются внешнеполитические партнеры. Показательным примером возрастания роли руководителя правительства стало серьезное восприятие в НАТО заявлений Януковича относительно неготовности Украины присоединиться к Плану действий по присоединению к НАТО. Фактически премьеру удалось, даже без обсуждения этого вопроса, по сути, на заседании правительства, заблокировать процесс представления официальной просьбы от Украины относительно присоединения к Плану, несмотря на позицию президента и МИД.
***
Приведенный выше обзор формальных полномочий не дает полного ответа на вопрос относительно того, кто является вышестоящей инстанцией в принятии внешнеполитических решений в Украине. Кто и каким образом принимает окончательные решения и обеспечивает их реализацию.
При этом президент все же имеет очевидное относительное преимущество и имеет все правовые основания закрепить за собой верховенство в этой сфере.
И намерение лидеров ПР установить контроль над внешней политикой проявился практически сразу после формирования правительства "антикризисной коалиции".
Одним из своих первых распоряжений премьер-министр Янукович назначил своим советником по вопросам внешней политики Анатолия Орла, известного своей работой в администрации Кучмы, пророссийскими взглядами и склонностью публично хвастаться опытом работы в советских спецслужбах.
В кругу специалистов Орел известен своими достижениями в создании параллельных центров власти. Во время его пребывания на Банковой, в качестве основного внешнеполитического советника президента Кучмы, ему удалось замкнуть на себе процесс принятия всех ключевых решений в сфере внешней политики.
Вследствии его деиствий МИД, фактически, превратилось в департамент по выполнению распоряжений администрации президента. Очевидно, что опираясь на этот опыт, Орел будет стараться установить подобный режим принятия решений уже со своего кабинета на Грушевского.
В самом правительстве существует группа во главе с первым вице-премьером Николаем Азаровым (к его клиентеле можно отнести министра экономики Владимира Макуху), заинтересована в осуществлени влияния на внешнеполитический курс Украины.
В частности, в таких важных составных, как временные рамки и условия вступления в ВТО, ведение переговоров касательно ЕЭП с Россией, Беларусью и Казахстаном и т.п. Принципиальным преимуществом этой группы является наличие в ее распоряжении бюджетных рычагов влияния.
В процессе принятия всех ключевых решений на уровне Кабмина, ПРУ будет пользоваться этим большинством, нейтрализуя таким образом голоса, например, министров иностранных дел и обороны с помощью голосов непрофильных министров.
Так, решение относительно поддержки позиции Януковича по НАТО, было принято по инициативе Рудьковского, без слушания профильных министров.
Для ослабления влияния нашеукраинского элемента в правительстве, на одном из первых заседаний нового Кабмина было принято важное институциональное решение. КМУ сократил количество правительственных комитетов с семы до пяти.
Причем, под сокращение попал Комитет по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, возглавляемый министром иностранных дел.
Функцией этого комитета была координация политики министерств, ответственных за реализацию планов сотрудничества с ЕС и НАТО. Председательствуя в данном комитете, министр иностранных дел имел в своих руках механизм контроля и влияния на значительную часть внутренней политики.
Ныне полномочия этой структуры переданные новообразованному правительственному Комитету по вопросам правовой политики, обороны и европейской интеграции, который возглавил сам премьер Виктор Янукович.
Такая реорганизация лишает президентскую команду возможности влиять на принятие правительственных решений через институт правительственных комитетов, поскольку все пять комитетов нынче возглавляют представители Партии регионов.
Представители ПРУ в публичных выступлениях уже открыто используют сомнительное понятие "внешняя политика правящей коалиции", которое могло бы быть приемлемым, если бы Украина была сугубо парламентской республикой.
Однако это опасно в существующих условиях, когда Конституция возлагает на президента функции осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью государства и предоставляет ему соответствующие инструменты.
Президент, в свою очередь, попробовал использовать собственные возможности, усилив внешнеполитическое направление секретариата назначением на должность заместителя председателя Александра Чалого.
На данный момент неизвестно, на каких приоритетах сконцентрируется Чалый на своей новой должности. Но, вероятно, одним из приоритетов станет усиление позиций президента в диалоге с руководством Кабмина. Чалый — политически нейтральная фигура, коммуникабельная и открытая, способная установить психологический контакт даже с "демоническими" Азаровым и Орлом.
С другой стороны, непонятно, каким образом президент может воспользоваться услугами Чалого в проведении своих общеизвестных политических позиций, ведь в последние годы тот позиционировал себя неутомимым критиком курса Украины на членство в ЕС и НАТО, сторонником внеблоковости и даже нейтралитета Украины.
Не исключено, что вместо улучшения модерации и менеджмента состоится конструирование новой конфликтной линии внутри президентского лагеря по линии Тарасюк-Чалый. А это — дальнейшее ослабление президентского влияния на внешнюю политику.
Министерству иностранных дел придется работать в новой реальности, в которой вес ведомства в системе исполнительной власти будет снижаться. С отменой упомянутого выше правительственного комитета исчерпывается возможность МИД эффективно контролировать выполнение правительством международных обязательств Украины, прежде всего, Планов действия Украина-НАТО и Украина-ЕС.
Это грозит возвращением к ситуации времен Кучмы, когда европейская интеграция была только риторической витриной и элементом дипломатической игры, не подкрепленной реальной внутренней политикой.
***
Новые политические практики, обусловленные конституционной реформой, еще окончательно не сформировались. И у президента есть шанс вернуть себе стратегическую инициативу в тех областях, где Конституция и законы предоставляют ему соответствующие права.
Среди мероприятий, необходимых для приведения в порядок процесса принятия и реализации решений в сфере внешней политики Украины, первоочередными является заполнение правовых и процедурных пробелов через принятие законов о президенте и Кабмине, это во-первых.
Во-вторых, усиление институционной возможности СНБО для эффективного выполнения функции согласования политических позиций с дальнейшим принятием решений, обязательных для выполнения всеми органами исполнительной власти.
И, в-третьих, урегулирование процедур политической ответственности относительно имплементации решений, принятых в легитимном порядке, в частности, выполнение правительством решений СНБО, введенных в действие через указы президента.
 |
Александр Сушко, политолог, заместитель директора Центра мира, конверсии и внешней политики Украины, научный директор Института Евро-Атлантического сотрудничества, для УП
