Очень страшное слово
Еще немного, и мудреным словом "контрассигнация" начнут пугать маленьких детей.
Казалось бы, банальная бюрократическая коллизия, обусловленная неурегулированностью организационно-правовых отношений между Кабмином и Секретариатом президента, вызвала бурю эмоций, поток статей и комментариев.
Увы, большинство публикаций выдержаны в стилистике информационных войн и не способствуют выяснению сути проблемы и ее преодолению, а, скорее, провоцируют усугубление нынешнего конфликта.
Вопрос первый: в чем смысл контрассигнации?
Подобная постановка вопроса обусловлена тем, что в трактовке данной процедуры в Украине проявляются два прямо противоположных подхода: с одной стороны, скрепление указа президента подписью премьера объявляется сугубо формальным актом, простым визированием, с другой стороны, делается акцент на блокирующем характере процедуры контрассигнации.
Все это очень напоминает летние дебаты о том, обязан ли президент представлять в парламент кандидатуру премьера, выдвинутую коалицией парламентского большинства.
И тогда, и сейчас в дискуссии доминируют крайности. И в том, и в другом случае логика политической целесообразности подменяла логику права и европейские политико-правовые традиции.
Такой подход очень распространен в украинской политике, в том числе и среди тех, кто считает себя демократами. Вольная политическая интерпретация конституционных, да и других правовых норм, не только не способствует утверждению в Украине верховенства права, а скорее удаляет от него.
Процедура контрассигнации не является пустой формальностью. Если бы это было так, то вряд ли данная норма содержалась бы в конституциях большинства европейских государств.
Первоначально эта процедура возникла как один из важнейших правовых инструментов конституционного ограничения власти монархов.
Впоследствии она была воспроизведена в конституциях полупрезидентских и парламентских республик.
Например, во Франции Конституция определяет, что все акты президента контрассигнуются премьер-министром или соответствующим министром. Из этой нормы есть всего несколько исключений, специально оговоренных в Основном Законе.
С другой стороны, "президент республики подписывает ордонансы и декреты, обсужденные советом министров". Но это президентско-парламентская республика.
В условиях парламентско-президентской и парламентской формы правления процедура контрассигнации касается актов главы государства.
В теории конституционного права институт контрассигнатуры считается юридическим выражением свойства безответственности главы государства.
Иначе говоря, если акт главы государства скрепляется премьером или соответствующим министром, то именно глава правительства или министр несут за него ответственность.
Не вполне корректны утверждения, что "в Украине процедура контрассигнации не соответствует классическим представлениям теории конституционного права, поскольку не предусмотрена дальнейшая судьба акта в случае отказа от его подписания главой правительства или министром. Поэтому данная процедура носит скорее характер визирования…а не контрассигнации".
Далеко не во всех зарубежных конституциях (либо конституционных законах), содержащих процедуру контрассигнации, используется данный термин либо описывается "дальнейшая судьба" акта главы государства, неподписанного премьером или министром.
В том числе и потому, что, в соответствии с "классическими представлениями теории конституционного права", такой акт в данном случае не вступает в силу.
Противопоставление терминов "контрассигнация" и "визирование" представляется казуистикой, когда речь идет о правовых категориях. При этом, видимо, предполагается, что визирование носит обязательный (императивный) характер.
Автор рискнет предположить, что далеко не все юристы согласятся с такой трактовкой понятия "визирование". Ведь и визирование, и контрассигнация, являются процедурой согласования управленческого решения между различными инстанциями.
Не вполне корректным является и акцент на блокирующем характере процедуры конрассигнации. Отказ от скрепления указа президента подписью премьера (или министра), должен быть чрезвычайной мерой, применяемой в крайнем случае.
Скажем, когда у правительства нет ресурсов для выполнения данного указа, либо управленческая инициатива главы государства коренным образом противоречит правительственной политике, и Кабинет министров не может взять на себя ответственность за его выполнение.
В современных политических режимах, институт контрассигнатуры это не только способ ограничения власти главы государства, но и важный элемент системы сдержек и противовесов. Он побуждает главу государства и правительство взаимно контролировать друг друга и согласовывать свои управленческие решения.
Контрассигнатура – это не дубинка нормативной войны между высшими институтами государственной власти, а способ согласования интересов, обеспечения организационных и ресурсных условий для выполнения решения, принятого главой государства.
Вопрос второй: был ли факт нарушения процедуры контрассигнации со стороны Секретариата президента? Судя по всему, да.
Во всяком случае, он не был опровергнут. Похоже, что работники президентской канцелярии огласили указы президента без правительственных автографов.
И дело не в злом умысле, либо намеренном игнорировании правительства и процедуры контрассигнации. Просто со времен президентства Кучмы к подобным процедурам в АП подходили исключительно формально.
Кстати, до конституционной реформы объем действия процедуры конрассигнации был гораздо шире, чем сейчас. Тогда этой процедуре подлежали полномочия президента, зафиксированные в 14 пунктах статьи 106 Конституции, а сейчас – только 4.
Но до реформы процедура контрассигнации не имела существенного политического значения. Ведь президент в любой момент мог снять и любого министра, и самого премьера.
Сейчас правительство независимо от президента. А по ряду вопросов президент становится зависимым от доброй воли премьера и министров.
И поэтому Секретариат должен максимально соблюдать букву закона (в том числе Основного), хотя бы для того, чтобы не провоцировать своих оппонентов и "партнеров".
Вопрос третий: насколько оправданными были действия секретариата КМУ, вернувшего президентскому Секретариату семь указов? Ответ очевиден: если Секретариат Ющенко нарушил букву процедуры контрассигнации, то правительственные чиновники действовали вопреки ее духу.
Ведь они, по сути, нарушили этические нормы взаимоотношений между главами государства и правительства. А это крайне неполиткорректно.
Тот же Лавринович мог указать своим коллегам из Секретариата президента на допущенные нарушения, потребовав в дальнейшем четко соблюдать процедуру контрассигнации. Без огласки конфликта.
Президенту вернули сугубо технические (процедурные) указы, не имевшие значимой политической нагрузки. Наконец, часть указов были подписаны и оглашены еще в августе. Для чего было ждать больше месяца, чтобы только сейчас заявить о допущенных нарушениях?
Явно речь идет о демонстративном жесте, призванном указать Секретариату его новое место в изменяющейся структуре власти. Не удивительно, что у президента подобные действия восприняли как оскорбление в свой адрес.
Мотивы действий Лавриновича (Толстоухова? Табачника?) вполне понятны. Здесь и жажда отмщения, и желание поставить на место "оранжевых выскочек".
И потребность "пометить" свою новую территорию после конституционного передела. Наконец, стремление сделать приятное шефу Януковичу.
Что ж, возврат указов воспринят как начало "холодной войны". Но каковыми будут ее последствия?
Ведь президенту есть, чем ответить. Президентская администрация может приостанавливать действия актов правительства под предлогом их неконституционности. Мера эта временная и спорная, но в азарте противостояния и она сгодится.
В условиях конфликта с Ющенко, правительство не сможет влиять на процесс снятия и назначения руководителей местных администраций.
Наконец, в руках президента есть право вето. И тот же закон о КМУ, если в нем будут нормы, неприемлемые для главы государства, будет ветирован. А конституционного большинства для преодоления вето, у Партии регионов и ее союзников нет, и пока не предвидится.
Наконец, поговаривают о возможности использования президентом стратегического "термоядерного" резерва – назначения на пост секретаря СНБОУ Тимошенко. И тогда уж точно нормативная "холодная война" перерастет в открытые боевые действия по всем фронтам.
Если конфликт примет острые и затяжные формы, ПР и ее нынешние союзники рискуют дискредитировать свой главный правовой ресурс – конституционную реформу.
Парламентско-президентская система не сможет нормально функционировать в условиях перманентного конфликта между правительством и президентом.
Едва ли в результате победит Секретариат Ющенко.
В случае прямого игнорирования президентской стороной процедуры контрассигнации, указы не будут исполняться. Ведь органы исполнительной власти подчиняются правительству, а не президенту.
В условиях эскалации конфликта неизбежно встанет вопрос о выведении из правительства представителей президента - за исключением министров иностранных дел и обороны - и НУ.
Наибольшей и стратегически значимой потерей для главы государства будет утрата влияния на МВД и Минюст. Последний визирует любой указ президента. А МВД остается наиболее влиятельной силовой структурой страны.
В борьбе с правительством Секретариату, по большому счету, не на кого будет опереться. Генпрокуратура давно "гуляет сама по себе". СБУ превратилась в "бумажного тигра". Суды чутко реагируют на политическую конъюнктуру и всякого рода "стимулы".
Эскалация нормативного конфликта приведет к взаимному блокированию управленческих актов сторон. И это чревато не только очередным политическим кризисом. В состоянии полупаралича окажется система государственного управления накануне зимы.
Кто от этого выиграет? Уж точно, что не Ющенко и Янукович. Для них указная война станет войной на взаимное уничтожение.
Возможно, политические дивиденды в результате этого конфликта получит одна привлекательная и энергичная дама. О последствиях для рядовых граждан говорить излишне. За издержки всевозможных кризисов именно они расплачиваются в первую очередь.
Вопрос последний: что дальше?
Наиболее радикальный сценарий – перерастание нормативного противостояния в административный и политический кризис, который закончится либо внеочередными парламентскими выборами, либо новым временным примирением и подписанием очередного Универсала (Пакта, Меморандума, etc.).
Сценарий умеренный, политико-правовой – обращение конфликтующих сторон в Конституционный суд. Работа этого органа наконец-то разблокирована. И если политики и государственные мужи сами не могут разобраться с контрассигнацией, пусть за них это сделает КС.
Владимир Фесенко, Центр прикладных политических исследований "Пента", для УП
