От правительства к президенту: 7 указов как первые залпы политического Бородино

Вертикаль отечественной власти продолжает приучать украинское общество к новым словам и инновационным юридическим терминам.

В частности, сегодня в политический лексикон введен очередной неологизм – контрассигнация.

По своей этимологии слово "контрассигнация" происходит от латинских слов contra – "против" и assigno – "ставлю печать".

Следовательно, этим термином обозначается процедура постановки подписи должностного лица на актах, которые выходят от главы правительства или президента.

В политической жизни Украины, в Конституции, где не употребляется соответствующий термин, однако зафиксирована логика согласования документов, которые издает  глава государства.

Тем не менее, поскольку в законодательстве не определен порядок контрассигнации, возникает масса не столько юридических, сколько политических и технологических вопросов относительно того, каким образом надлежит реализовывать такие решения, а конкретнее – что является действующим, а что – нет.

Наверное, значащим является и тот факт, что 7 указов президента возвращены в его Секретариат именно сейчас, через полтора месяца пысле фактического начала деятельности нового правительства.

Первые аккорды, которые сигнализировали о сдвиге легитимных процессов, направленных на ослабление возможностей внедрения и выполнения политических решений президента, были предприняты правительством 30 августа, когда были внесены изменения в регламент Кабмина.

Правительство фактически отказалось выполнять поручения и распоряжения главы государства. Ведь действительно, такой формы, как президентские поручения и распоряжения, не существует ни в Конституции, ни в подзаконных актах.

В свое время оппозиция сильно донимала Кучму, критикуя его за предоставление правительству бесконечных поручений и распоряжений, которые, тем не менее, приходилось выполнять.

С 2004 года ни правительством, ни вертикалью президентской власти ничего так и не было предпринято для того, чтобы легитимировать уже упроченную на практике форму президентского влияния на политику. А сегодня это сделать невозможно, ведь утрачено время и рычаги влияния на ситуацию.

После внесения изменений в правительственный регламент, новый Кабмин перешел фактически в публичное наступление, цель которого – реальное сужение поля президентского влияния.

Правда, сейчас речь идет, собственно, уже не о кадровой политике или о несоблюдении положений Универсала, а о юридических тонкостях.

Итак, хотя нынешние события и кажутся парадоксальными, они являются логическими. Правда, существуют и некоторые нюансы.

Ведь несмотря на то, что процедуры контрассигнации не существует в украинском писанном праве, но Конституцией, в принципе, определено то, что президенту надлежит согласовывать свои решения с правительством, хотя и не указано, как именно.

Конституционные новации

Одним из плодов политической реформы, которая ограничила полномочия президента, стало конституционное изменение, которое провозгласило: акты главы государства, изданные в рамках полномочий, предусмотренных пунктами 5, 18, 21, 23 этой статьи, скрепляются подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение (часть четвертая статьи 106 в редакции закона № 2222–IV (2222–15) от 8 декабря 2004 года).

В частности, пункт 5 статьи 106 оговаривает, что глава государства назначает и освобождает глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях; принимает вверительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств.

Пункт 18 гласит, что президент возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины, однако указы, изданные по результатам ее заседаний, также должны быть согласованы с Кабинетом Министров и другими органами исполнительной власти, на которые полагается выполнения задач, которые определяются в этих документах.

Пункт 21 устанавливает право президента на принятие, в случае необходимости, решения о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного состояния, а также объявление в случае необходимости отдельных местностей Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации с последующим утверждением этих решений Верховной Радой.

Пункт 23 касается решений президента об образовании судов в определенном законом порядке.

Обмен комментариями

Соответственно с этими конституционными изменениями, 21 сентября правительством было возвращено в Секретариат президента 7 указов главы государства, изданных в августе-сентябре 2006 года. После этого последовал ряд комментариев и контркоментариев.

20 сентября вице-премьер Дмитрий Табачник заявил, что положения о контрассигновании актов президента заложено в Конституции.

По его словам, на заседаниях правительства неоднократно поднимались вопросы о реализации в деятельности правительства положений части 4-й статьи 106 Конституции относительно скрепления актов, изданных президентом на выполнение своих полномочий, подписями премьер-министра и министра, ответственного за их выполнение.

Таким образом, правительство выступает не против содержания указов, но против нарушения процедуры их согласования. Следовательно, документы возвращены с целью своеобразного "воспитания".

В свою очередь, 21 сентября глава секретариата Виктор Балога заявил, что указы президента Украины вступают в силу со дня их официального обнародования.

С этим не согласился премьер Янукович: "Процесс, который происходит в Украине, конституционная реформа – это процесс естественный, идет распределение полномочий, наполнение реформы содержанием".

Правда, вместе с тем он заметил, что очень важное значение для внедрения этой реформы будет иметь новая законодательная база, которой пока что нет. А высказывая свою мысль о возвращенных указах президента, премьер прибавил: "Это рабочий момент, никакой сенсации здесь нет".

Сам Ющенко прокомментировал ситуацию так: "Президент подписывает указ, что я и делаю, а дальше премьер-министр в определенных случаях скрепляет его своей подписью. Я делаю свою работу и принимаю решение, сдача – это техническая бюрократическая процедура. Я думаю, что в правительстве достаточно людей, которые должны обеспечивать выполнение этой процедуры, а не делать национальное шоу вокруг этого".

В самом правительстве не все были в состоянии соблюсти тактику ведения "непровозглашенной войны". В частности, в официальном комментарии министр юстиции Зварич заметил, что со времени принятия Конституции процедура вступления в силу актов президента установлена только указом президента от 10 июня 1997 года № 503.

Тем не менее она не получила законодательного определения, которое является необходимым, учитывая постановление части второй статьи 19 Конституции, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в границах полномочий и тем способом, который предусмотрен Конституцией и законами Украины.

Затем, по утверждению главного юриста страны, процедура контрассигнации не имеет законодательного определения, которое вызывает неоднозначное понимание ее содержания и делает невозможной практику ее применения.

Тем более, что Основной Закон не устанавливает конституционной процедуры обнародованния указов президента.

Итак, право возвращать указы президента в связи с нарушением несуществующей "конституционной процедуры их оповещения" не предоставлено ни одному должностному лицу.

И до сегодняшнего дня существующий порядок обнародования указов, который применяется со времени принятия Конституции, не вызывал у ответственных должностных лиц ни одного беспокойства.

Кстати, возникает вопрос и в связи с содержанием пренебреженных указов. Например, возвращен указ об увольнении господина Жмыха с должности посла Украины в Японии в связи с переходом на другую работу.

Сегодня он работает министром экономики. Итак, уместно спросить: если указ нелегитимный, то может ли Жмых пребывать в должности, которую он сегодня занимает?

Ситуация с возвращением указов, в конце концов, знаменует начало правительством своеобразных "боевых действий" против президента. При этом поле для президентского маневра рискует становиться все более узким.

Ведь, например, даже указы, какими должны утверждаться решения СНБОУ, как потенциального плацдарма влияния президента, могут месяцами согласовываться в правительстве, поскольку не существует четких правовых механизмов для реальной легитимации подобных решений.

А, как доказывает опыт, в нашей стране документы могут "согласовываться" очень и очень долго.

На фоне мажорного начала бюджетного процесса, серьезного кадрового наступления на Киев представителей донецкого региона, президент проигрывает своеобразную битву за политическое влияние.

Тем не менее, для кого именно – для правительства или для главы государства – нынешняя ситуация окажется "политическим Бородиным", продемонстрирует время.

А также профессионализм политических деятелей и их умение доводить до логического конца выдвинутые инициативы – как политические, так и законодательные.

Ведь даже контрассигнация, легитимизируя указы, предусматривает коллегиальность и солидарность. Итак, ответственность за их имплементацию, в любом случае, может ложиться на правительство.

А оценивание эффективности выполнения указов и деятельности правительства вообще – на парламент, на большинство и на президента, который по Конституции обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемство государства.

В частности и путем прекращения действия актов Кабинета Министров по причине их несоответствия отечественной Конституции с одновременным обращением к Конституционному Суду.

Анастасия Смагина, аналитик Украинского независимого центра политических исследований, для УП