Як зробити Омбудсмана ефективним

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини – Омбудсман - Ніна Карпачова заявила про свою відставку у зв'язку з обранням депутатом парламенту.

Закінчення повноважень першого Омбудсмана, майбутня поява нової людини на цій посаді змушує знову замислитися щодо місії, принципів і засобів діяльності, функцій і повноважень діяльності цього інституту, а також дати оцінку діяльності першого - Ніни Карпачової.

Становлення

Нагадаємо, що на Омбудсмана покладений парламентський контроль за дотриманням конституційних прав людини і основоположних свобод.

Відповідний закон, прийнятий у грудні 1997, року був заснований на моделі так званого "слабкого" Омбудсмана, який не розглядає тих звернень, що розглядаються судами, і припиняє вже початий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Закон передбачає досить широкі повноваження Омбудсмана: він має право:

* одержувати будь-яку інформацію, у тому числі секретну, ознайомлюватися з будь-якими документами,

* без перешкод відвідувати будь-які органи влади і місцевого самоврядування, підприємства й організації, у тому числі будь-які "закриті" структури, й опитувати осіб, які там утримуються,

* бути присутнім на засіданнях будь-яких органів влади, судів усіх інстанцій,

* запрошувати посадових і службових осіб для одержання пояснень, вимагати від них сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підлеглих їм установ, підприємств і організацій,

* звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини,

* перевіряти стан дотримання прав і свобод людини державними органами, у тому числі органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність.

Усі структури, до яких звертається Омбудсман, зобов'язані співпрацювати з ним і надавати йому необхідну допомогу, зокрема, забезпечувати доступ до матеріалів і документів та надавати інформацію, а також давати роз'яснення щодо фактичної і правової підстави своїх дій та рішень.

Втручання органів влади і місцевого самоврядування в діяльність Омбудсмана заборонено, він також не зобов'язаний давати пояснення по суті справ, що завершені або знаходяться в його провадженні.

Закінчивши провадження по скарзі, Омбудсман направляє подання у відповідний орган про усунення виявлених порушень прав і свобод, яке повинне бути виконане в місячний термін.

Проте ніякої відповідальності за порушення повноважень Омбудсмана і за невиконання його подання закон не передбачає.

Таким чином, ця нова для України інституція захисту прав людини заснована на високому моральному авторитеті Омбудсмана, до рішень і пропозицій якого мають прислухатися і влада, і суспільство.

Однак, оскільки і влада, і суспільство в Україні не надто поважають права людини, першому Омбудсману довелося нелегко. Почавши працювати без фінансування і без приміщення, секретаріат Омбудсмана відразу ж був завалений величезною кількістю скарг, що, власне кажучи, просто неможливо було розглянути.

Карпачова поступово змогла створити працездатну правозахисну структуру. У 1999-2003 роках вона брала активну участь у низці резонансних справ, часто всупереч бажанням владної верхівки, і домоглася помітних успіхів.

Незважаючи на млявий закон, вона зуміла змусити державні органи рахуватися зі своєю думкою і своїми оцінками, втручалася в найгарячіші конфлікти, такі, як, наприклад, події 9 березня 2001 року, і констатувала порушення прав людини незалежно від політичної кон'юнктури.

Її подання до Конституційного Суду не були частими, однак усі вони стосувалися масових порушень прав людини. І коли перший 5-річний термін повноважень Омбудсмана закінчився, її обрання на другий термін в травні 2003 року проходило доволі важко, оскільки президентське оточення бажало бачити на цій посаді більш прийнятну і гнучку людину.

Проте бажаючих зайняти цю дуже клопітну посаду майже не знайшлося, і Ніна Іванівна почала працювати свою другу каденцію.

Численні успішні випадки захисту прав людини Омбудсманом багато в чому пов'язані з її особистими якостями. Вона пробивала стіну там, де інші поступилися би. У цьому сенсі важко було знайти кращу фігуру, ніж Карпачова, у часи президентства Леоніда Кучми.

Починаючи з кінця 2004 року, оцінки Омбудсмана та більшості недержавних правозахисних організацій (далі – НПО) щодо політичних процесів в країні почали відрізнятися і навіть ставати в деяких питаннях протилежними.

Так, Карпачова в своїй третій доповіді (липень 2005 року) стверджувала, що змін на краще із свободою слова не відбулося, і що мають місце численні політичні репресії. З такою оцінкою важко погодитися.

Поступово ставало все ясніше, що Ніна Карпачова пристає на позицію однієї з політичних сил, втрачаючи неупередженість і незалежність, що вона все більше займається власним піаром. Це стало очевидним, коли вона взяла участь у виборчих перегонах 2006 року.

Прикро, що Ніна Карпачова обрала політичну діяльність на заміну правозахисній, оскільки це послабляє правозахисне співтовариство, яке втратило одного з найсильніших лідерів.

Слід зауважити, що діяльність Карпачової та її апарата постійно зазнавала критики, їхню роботу багато хто вважав недостатньою і незадовільною.

Утім, будь-яку правозахисну інституцію легко критикувати, оскільки в українській ситуації, незважаючи на успіхи правозахисників, порушення прав людини все ще залишаються масовими і масштабними.

Тим не менше, діяльність Омбудсмана і його апарата, напевно, слід визнати успішною. Ніна Карпачова, незважаючи на усі труднощі, негаразди і помилки, допомогла великій кількості людей і змогла привчити і державу, і суспільство з повагою ставитися до посади Омбудсмана.

Що далі?

На погляд автора, треба розширити межі парламентського контролю, здійснюваного Омбудсманом. Сучасні уявлення про парламентський контроль передбачають створення окремих інституцій, які спеціалізуються на контролі за дотриманням окремих ключових прав чи групи взаємозалежних прав.

Як наслідок – в європейських державах функціонують декілько Обмудсманів. Та в Україні створювати низку окремих інститутів недоречно. Напевно, доцільно відкрити відповідні відділи в Секретаріаті Омбудсмана і надати Омбудсману відповідні повноваження згідно з європейськими нормами.

Наприклад, має бути відділ з питань дотримання права на інформацію і права на захист інформації про особу, який розглядав би інформаційні скарги щодо порушення цих прав і щорічно узагальнював би стан забезпечення цих прав.

Необхідно створити відділ з питань дотримання права на приватність комунікацій, який розглядав би скарги на незаконні дії (бездіяльність) органів влади, які здійснюють зняття інформації з каналів зв'язку під час проведення оперативно-розшукових заходів, і щорічно готував би спеціальні доповіді з даними про кількість перехоплень, статистику підстав, кількість порушених кримінальних справ, порушень, примусових блокувань технічних засобів, з поділом за органами, які здійснювали перехоплення інформації, тощо.

Бажано підняти роль Омбудсмана і значення його рішень. Для цього доцільно передбачити в законі такі повноваження:

- можливість робити попередження посадовим особам, які припустилися порушень прав людини;

- ставити питання про скасування актів, якими порушуються права людини;

- ставити перед вищими щодо посадової особи, яка припустилась порушень прав людини, органами питання про стягнення, передбачені чинним законодавством про працю;

- ставити питання про усунення з посад осіб, які припустились неодноразового або грубого порушення прав людини та основоположних свобод;

- оголошувати, з повідомленням про це в ЗМІ, громадський осуд таким посадовим особам, а також посадовим особам, які не відреагували належним чином на звернення Омбудсмана.

Доцільно передбачити також можливість Омбудсмана висловити свою точку зору щодо судових рішень. Наприклад, надати право звернутися до передбачених законом інстанцій з рекомендаціями щодо перевірки судових рішень, які набули законної сили, за наявності даних, що в ході судового розгляду мали місце суттєві порушення прав людини, які вплинули на прийняте судове рішення.

До повноважень Омбудсмана слід також додати право законодавчої ініціативи стосовно проектів законодавчих актів в інтересах забезпечення прав людини і основоположних свобод.

Необхідно також підсилити гарантії діяльності Омбудсмана: по-перше, закріпити обов'язок державних органів та посадових осіб розглядати в місячний термін рекомендації Омбудсмана і надавати письмову відповідь щодо прийнятих заходів для відновлення порушених прав, або обґрунтувати причини невиконання його рекомендацій.

По-друге, ввести норму про те, що рекомендації Омбудсмана, прийняті ним на підставі розгляду скарг, не оскаржуються в межах національної правоохоронної системи, і по-третє, передбачити адміністративну, чи кримінальну відповідальність посадових осіб за ігнорування запитів Омбудсмана.

Для підвищення ефективності праці за заявами, що надіслані до Омбудсмана, необхідно створити електронний архів заяв і опису дій працівників Секретаріату щодо цих заяв.

Це надасть можливість за лічені секунди отримати інформацію з будь-якого комп'ютера в мережі про зміст і стан розгляду будь-якої заяви. Потребує розвитку і комунікація Омбудсмана з суспільством.

Одним з головних ресурсів покращення захисту прав людини є співробітництво Омбудсмана з НПО. Сьогодні воно недостатнє. Омбудсман – представник громадянського суспільства, що захищає права і свободи людини насамперед від держави, і його опора на недержавні правозахисні організації була б цілком природною.

Законодавчою основою для співробітництва є ч.3 статті 10 чинного Закону про Омбудсмана: "При Уповноваженому... може створюватися консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина".

Однак ця основа є дуже розпливчастою, тому було б бажано внести зміни в Закон про Омбудсмана, які точно і ясно регламентують процедури взаємодії Омбудсмана з НПО.

Порівнюючи функції і повноваження Омбудсмана і НПО, розглянувши їхню роботу, можна цілком вважати Омбудсмана і його апарат такою же правозахисною організацією, як і НПО, тільки діючою від імені держави, і розглядати з таких позицій його діяльність.

Слід додати статтю до закону з визначенням Омбудсмана і його місії таким чином: "Уповноважений ВРУ з прав людини є вищою незалежною публічною посадовою особою, діяльність якого спрямована на утвердження і захист прав людини й основоположних свобод, а також на громадський контроль за реалізацією режиму їхнього гарантування державними органами і посадовими особами.

Місією Уповноваженого є організація автономної системи недержавних органів контролю за забезпеченням прав людини та основоположних свобод і керівництво нею".

Слід уточнити положення Закону щодо Секретаріату і представників Уповноваженого (статті 10, 11). Згідно з європейською традицією, краще замінити назву “Секретаріат” на “Національне Бюро захисту прав людини і основоположних свобод” і вказати, що воно є самостійною структурою громадянського суспільства в Україні.

Омбудсман має призначати своїх представників в областях, містах Києві та Севастополі, Автономній республіці Крим з числа осіб, які проживають в даній місцевості, володіють досвідом правозахисної діяльності і користуються високим громадським авторитетом.

Співробітництво Омбудсмана й НПО повинне бути організоване в таких напрямках:

– захист прав людини в конкретних випадках, створення інституту виділеної скарги;

– інформування про права людини;

– аналіз законодавства і законопроектів, судової й адміністративної практики на відповідність Конституції і міжнародним стандартам в галузі прав людини, підготовка конституційного подання;

– підготовка доповідей про стан з правами людини.

Через те, що Омбудсман одержує величезну кількість скарг, які його апарат просто не в змозі вчасно і всебічно розглянути, НПО могли б виступити в ролі своєрідних фільтрів, що виділяють із усього потоку скарг ті, котрі дійсно зв'язані з порушенням прав людини, і які Омбудсман повинний розглядати у відповідності зі своїми повноваженнями.

Крім цього, Омбудсман і його представники могли б розглядати звернення про порушення прав у конкретних випадках безпосередньо від НПО. НПО можуть бути суб'єктом звернення до Омбудсмана про порушення прав і свобод у конкретних випадках.

Видається доцільним створити інститут виділеної скарги, тобто описати критерії, за якими НПО будуть звертатися до Омбудсмана з проханням про розгляд відповідних порушень:

а) очевидне брутальне порушення права, дотримання якого гарантується Конституцією;

б) високий рівень насильства над особистістю, що викликане порушенням;

в) кричуща несправедливість, що виникла внаслідок порушення;

г) рішення чи дії органів влади створюють серйозні загрози правам людини в майбутньому;

д) несумісність порушень з рівнем свободи, типовим для посттоталітарних суспільств.

Є багато порушень прав людини, характерних для країн у перехідний період від тоталітаризму до демократії, хоч і виявляються в них у різному ступені: жорстокість поліції, закритість влади; порушення виборчих прав; маніпуляції суспільною свідомістю через ЗМІ; бідність людей похилого віку і так далі.

А є порушення нетипові, вони серйозні і небезпечні, оскільки означають зазіхання влади на свободу народу і несуть загрозу реставрації тоталітаризму. Наприклад, політичні переслідування, поєднані з насильством і/чи обвинуваченням у здійсненні кримінальних діянь; насильницькі зникнення; позбавлення волі журналістів у зв'язку з виконанням ними професійних обов'язків.

Це і порушення прав меншин, поєднане з насильством; використання такого інституту покарання як страта; використання силових структур, зокрема, служби безпеки, у політичних цілях та інші.

Сьогодні деякі з цих порушень в Україні вже неможливі, вірогідність інших порушень стала меншою, але вони, на жаль, все ж таки трапляються - як, наприклад, незаконна депортація 11 узбеків в лютому цього року.

Такий підхід дозволить Омбудсману та його апарату відразу виділяти з загального потоку звернень ті звернення, що свідчать про безумовні грубі порушення, і тому в першу чергу вимагають уваги Омбудсмана. В інших випадках НПО могли б допомогти людям, які звертаються до них зі скаргами, написати звернення до Омбудсмана від їхнього імені.

Омбудсман і НПО могли б об'єднати свої зусилля для підвищення поінформованості органів влади і суспільства про права людини, для освіти в сфері прав людини і виховання прав людини.

* * *

Велике значення має, хто саме буде обраний Омбудсманом. Правозахисне співтовариство України сьогодні достатньо зріле і сильне, щоб висунути кандидата із власного середовища і поставити свої вимоги щодо кандидатів.

А першочергові вимоги до усіх політичних сил, на мою думку, наступні: по-перше, посада Омбудсмана не може бути предметом політичних торгів, по-друге, кандидати на посаду повинні обговорюватися організаціями громадянського суспільства, зокрема, правозахисними організаціями.

Євген Захаров, Харківська правозахисна група, для УП