Паростки коаліційності на українському ґрунті

26 березня 2006 року влада склала іспит на демократичність, довівши можливість вільних і справедливих виборів в Україні.

Сьогодні перед політичними силами стоять нові виклики – як забезпечити утворення коаліції і стабільність дій майбутнього уряду.

Нова політична реальність: вибори-2006 в контексті політреформи

Вибори закінчились, однак інтрига ще триває. Після вступу в дію змін до Конституції змінились правила гри у трикутнику "президент-парламент-уряд". Нові повноваження Верховної Ради покладають на обранців народу відповідальність за формування та діяльність Кабінету міністрів.

Згідно положень нової Конституції парламентську більшість утворює найбільша фракція, що контролює більшість депутатських мандатів, або ж фракції, які об’єднались у парламентську коаліцію. Відтепер парламентська більшість отримала не тільки визначений юридичний статус, але й можливість пропонувати президенту кандидатуру прем’єра та, де-факто, формувати персональний склад уряду, окрім "силового блоку", який залишається прерогативою глави держави.

У цій ситуації надзвичайно важливим є створення міцної і надійної парламентської коаліції, яка має чіткий план розвитку країни, узгоджені процедури внутрішньої діяльності та можливість законодавчо забезпечувати роботу уряду. Саме коаліція та сформований нею уряд, будуть нести основну відповідальність за соціально-економічний розвиток країни.

Нові політичні реалії ставлять нові виклики для суспільства. До українського політичного лексикону входять такі словосполучення, як "коаліційна угода", "парламентська коаліція", "парламентська відповідальність коаліційного уряду". Вони є новими та дещо незвичними для більшості громадян. Лише невелика частина науковців та вітчизняних політиків усвідомлюють, який зміст стоїть за цими термінами.

Дехто може заперечити, що Україна вже має досвід створення коаліційних урядів. Наприклад, уряд Віктора Януковича. Однак "коаліційним" він був лише за назвою, по суті формувався за принципом "дерибану" посад.

Тому мета даної статті – показати кардинальну відмінність між коаліційними принципами формування парламентської більшості, уряду і домовленостями на основі непрозорого, кулуарного прийняття рішень.

Європейський досвід парламентських коаліцій

Coalitus у перекладі з латинської означає "зростатися". Коаліція в політичному вимірі – це альянс політичних сил, утворений для досягнення спільних цілей або ж з метою боротьби проти спільного опонента.

На відміну від України, укладення коаліційних угод, створення парламентських коаліцій та коаліційних урядів – звична практика для європейських держав. Як правило, коаліції виникають у тих країнах, де діють декілька потужних загальнонаціональних партій, а парламент відповідає за формування уряду.

Парламентські коаліції утворюються за результатами виборів у тому разі, якщо жодна з партій не набрала достатньої кількості голосів для одноосібного формування уряду.

Перший крок до створення коаліції – узгодження політичних позицій та механізмів функціонування коаліції, розподіл сфер відповідальності, які фіксуються в коаліційній угоді, котру підписують всі учасники коаліції.

Другий крок – формування коаліційного уряду, який бере на себе зобов’язання виконувати положення коаліційної угоди.

Третій крок – законодавча підтримка діяльності коаліційного уряду парламентськими фракціями, що входять до коаліції.

Протягом XIX-XX століть коаліційні уряди діяли у Швеції та інших скандинавських країнах, Німеччині, Італії, Франції, Великій Британії, Бельгії, Швейцарії. Найсвіжіший приклад – останні вибори в Німеччині. Непримиренні суперники ХДС-ХСС та СДПН набрали майже однакову кількість голосів - отже, жоден з них не зміг формувати уряд самостійно.

Дискусії довкола створення коаліції тривали три місяці. Результат домовленостей був зафіксований у кількасот сторінковому документі "Працюючи разом на благо Німеччини – з відвагою та відданістю".

99,9% цієї угоди присвячено шляхам вирішення суспільно важливих проблем і становить, фактично, програму дій німецького коаліційного уряду. Кадрові питання складають останню частину документу і розміщуються всього на двох сторінках.

Коаліційний процес в Україні: кроки до зрілості

Стаття 83 чинної Конституції зазначає, що коаліція депутатських фракцій Верховної Ради формується "на основі узгодження політичних позицій". Отже, так само, як і в європейських країнах, головною умовою створення парламентської коаліції в Україні є наявність спільних поглядів на розвиток країни серед її учасників.

Сама угода про коаліцію може бути ухвалена лише після початку роботи новообраної Верховної Ради, оскільки її повинні підписати керівники фракцій та народні депутати, що входять до складу коаліції.

Виходячи із засадничого поняття коаліції, положень Конституції, спираючись на досвід творення коаліцій у європейських державах, блок "Наша Україна" запропонував таку логіку коаліційного процесу: спочатку вироблення спільного бачення розвитку України та процедур діяльності коаліції, а потім – вирішення всіх кадрових питань.

13 квітня лідери блоку НСНУ, блоку Юлії Тимошенко та Соціалістичної партії підписали протокол про порядок формування коаліції демократичних сил. У цьому документі зазначені політичні сили, що взяли на себе зобов’язання створити коаліцію демократичних сил у Верховній Раді V скликання (відразу, зазначимо, що це можливо і без ухвалення пункту 6 протоколу).

Підписавши цей документ, партнери по коаліції підтвердили намір укласти угоду "Про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді п’ятого скликання" з трьох розділів:

перший – програмні засади діяльності коаліції,

другий – регламент діяльності коаліції,

третій – розподіл сфер відповідальності між учасниками коаліції.

До речі, після першого туру президентських виборів, соціалісти як умову підтримки Віктора Ющенка у другому турі висували вимогу підписання програмного документу, де б чітко було визначено мораторій на купівлю-продаж землі сільськогосподарського призначення, позаблоковий статус України та інші ідеологічно важливі для них речі.

Така логіка була сприйнята. Кадрові ж питання вирішувалися після ідеологічних.

Хочемо одразу підкреслити, що протокол про порядок формування коаліції демократичних сил встановлює певну послідовність роботи над укладенням угоди. У першому пункті протоколу наголошується, що проект угоди про коаліцію буде парафований у перший день роботи Верховної Ради нового скликання.

У частині 7-й статті 83-ї Конституції чітко зазначено, що коаліція не може бути створена до першого засідання сесії новообраної Верховної Ради, у рамках якої вона повинна функціонувати, оскільки народні депутати ще не вступили у свої повноваження.

Програмні засади діяльності коаліції – рамковий документ, який спирається на програму кандидата в президенти Віктора Ющенка "Десять кроків назустріч людям", послання президента до Верховної Ради "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році", а також узгоджені ідеологічні позиції блоку "Наша Україна", БЮТ та СПУ.

Він відображає пріоритетні напрямки вирішення найважливіших соціально-економічних, політичних та гуманітарних питань українського суспільства.

Програмні засади діяльності коаліції демократичних сил будуть покладені в основу деталізованої програми дій майбутнього уряду. У них чітко визначені першочергові завдання нового Кабміну на 2006 рік. Це зроблено для того, аби мати індикатори, за якими контролювалася б як діяльність уряду, так і виконання власне програмних засад. Вони задають "верхню планку" діяльності коаліційного уряду, яка пропонується для обговорення партнерам по коаліції.

Проект програмних засад, розроблений штабом "Нашої України", взятий за основу всіма учасниками коаліції. На сьогодні вже отримані зауваження від СПУ до цього документу, очікуються правки від БЮТ.

Звісно, проект програмних засад потребує також широкого громадського обговорення, тому він був надісланий до провідних недержавних аналітичних центрів для здійснення експертної оцінки, зокрема до Інституту економічних і політичних консультацій, Центру економічного розвитку, Міжнародного центру перспективних досліджень, Центру Разумкова.

Перша реакція, іноді досить критична, вже є. Але ми готові до конструктивної критики та суспільного обговорення будь-яких положень та цифр цього документу. Для нас критично необхідною є участь громадськості у підготовці коаліційної угоди, оскільки такий документ є вкрай важливим для суспільства.

Проект програмних засад складається з чотирьох підрозділів: "Людина та розвиток особистості", "Сучасна європейська держава", "Сучасна конкурентна економіка", а також "Україна та світ".

До основних завдань, що прописані у підрозділі "Людина та розвиток особистості", належать розбудова громадянського суспільства, забезпечення свободи слова, культурно-духовних потреб, якісної освіти та науки, свободи віросповідання, сучасної медицини, безпечного довкілля, реалізація права на працю та гарантії соціального захисту.

Підрозділ "Сучасна європейська держава" присвячений розвитку вітчизняної політичної системи, реформі державного управління та місцевого самоврядування, судовій реформі, протидії корупції та реформуванню Збройних Сил.

"Сучасна конкурентна економіка" охоплює розвиток сприятливого підприємницького середовища, вдосконалення регуляторної політики, поглиблення податкової реформи, впровадження високих технологій та інновацій, розвиток фінансової системи та фондового ринку, аграрного сектору, а також зовнішньоекономічні стратегії.

У підрозділі "Україна та світ" окреслені основні напрямки здійснення зовнішньої політики, а також зазначена її стратегічна мета – повноцінна і повномасштабна інтеграція України до Європейського Союзу.

Проект програмних засад є відкритим для обговорення. Детальніше з текстом цього документу можна ознайомитись на інтернет-сайті "Нашої України".

Регламент коаліції демократичних сил складає другий розділ коаліційної угоди і передбачає процедури вироблення та прийняття спільних рішень коаліції щодо політичних та кадрових питань.

Робочими органами коаліції є вища рада, загальні збори, координатор та рада.

Вища рада коаліції – колегіальний орган, який очолює президент. До його складу входять голова Верховної Ради, прем’єр, голови фракцій, що входять до коаліції, а також голови партій-учасниць. Основним завданням вищої ради є визначення стратегічних завдань діяльності коаліції та уряду.

Загальні збори коаліції складають народні депутати, що входять до коаліції, а також ті, хто приєднався до неї на основі індивідуального членства. Вони збираються не менше одного разу на парламентську сесію і розглядають за поданням ради коаліції питання внутрішньої організації (прийом нових членів до коаліції, прийняття політичних заяв тощо), а також питання внесення пропозицій стосовно кандидатур прем’єра та інших членів Кабміну.

Загальні збори також обирають координатора, який відповідає за організацію діяльності робочих органів коаліції та представляє коаліцію на національному та міжнародному рівнях.

Рада коаліції здійснює оперативне координування діяльності коаліції. Основні задачі ради – вироблення солідарних позицій членів коаліції щодо законотворчої діяльності та попереднє узгодження кадрових питань.

Рада попередньо розглядає та погоджує кандидатури від коаліції на посади в уряді та парламенті. Для цього вона повинна активно консультуватися із президентом та прем’єр-міністром з цього приводу.

Рада також оцінює соціально-економічну ситуацію в країні та стежить за тим, як міністри реалізовують положення досягнутих домовленостей. З іншого боку, прем’єр зобов’язаний забезпечувати попереднє погодження проектів рішень Кабміну з радою коаліції на предмет виконання програмних засад.

Згідно регламенту коаліції всі члени кабміну мають утримуватись від прийняття рішень, які можуть викликати протиріччя в коаліції чи суперечать програмним засадам діяльності коаліції.

За аналогією із системою прийняття рішень у Європейському Союзі у разі виникнення розбіжностей між коаліцією та урядом здійснюються спеціальні погоджувальні процедури. Вони не потребують окремого рішення Ради і можуть розпочатись за ініціативою однієї із фракцій-учасниць.

Спочатку укладається протокол розбіжностей з приводу спірного питання, який потім розглядає погоджувальна група з представників фракцій-учасниць коаліції та Кабінету міністрів. За результатами роботи цієї групи подається проект рішення на розгляд ради коаліції. У разі неприйняття рішення радою зі спірного питання, коаліція та уряд зобов’язані утримуватись від прийняття одноосібного та непогодженого рішення з цього питання.

Розподіл сфер відповідальності між учасниками коаліції – останній розділ угоди про коаліцію демократичних сил, котрий має розглядатися учасниками коаліції після погодження програмних засад та регламенту. Цей документ закріплює рішення щодо розподілу владних посад.

Зрозуміло, що наявність чітко виписаних та узгоджених програмних засад та регламенту діяльності коаліції значно полегшить розв’язання кадрових питань. Маючи чітку програму дій коаліції, механізми її діяльності, особистісний фактор не створюватиме суттєвих перешкод у діяльності коаліції для блага народу України.

Автори : перший заступник голови центрального виконкому партії "Народний Союз Наша Україна" Ігор Жданов та член ради партії Віталій Бондзик