Легитимация приватизации в Украине

Легитимация приватизации – это процесс, в результате которого общество признает и принимает результаты разгосударствления крупной собственности на территории страны, а институт собственности становится уважаемым и незыблемым.

Проблема легитимизации – единая для всех постсоветских стран.

В 12 странах, входивших до декабря 1991 года в состав СССР, приватизация проводилась в условиях политического хаоса, отсутствия должного правового обеспечения процедур, неблагоприятного инвестиционного климата и высокого уровня коррупции.

Несправедливая приватизация породила явление олигархии – сращивания власти и собственности в ситуации, когда обладание собственностью (активами) возможно лишь при наличии контроля над определенными ресурсами власти.

"Цветные" революции в постсоветских странах были, в значительной степени, антиолигархическими.

Следовательно не легитимированная приватизация была одним из факторов зарождения и развития революционных процессов.

Первая постсоветская приватизация и ее последствия

Владельцами крупнейших предприятий изначально становились люди, в той или иной степени близкие к власти различных уровней, в процессе борьбы за власть между различными политико-экономическими группировками собственность переходила из рук в руки.

В результате постсоветской приватизации сформировался не класс собственников, а группа людей, имеющих право распоряжаться условно принадлежащими им объектами в обмен на полную лояльность власти и ее экономическую поддержку.

Владельцы, которые в силу тех или иных причин переставали быть лояльными власти, могли быть в любой момент лишены этой специфически понимаемой "собственности" посредством применения к ним стандартного набора юридических процедур.

Правовая некорректность первой постсоветской приватизации (далее – ППП) в условиях устойчивых представлений абсолютного большинства народа о несправедливости ППП создали практику корпоративных войн.

Уже не государство, но частные рыночные субъекты, опирающиеся на коррумпированных правоохранителей и судей, получили возможность вести борьбу за контроль над предприятиями путем фактического дезавуирования технологии их приватизации и принудительного изменения состава формальных собственников.

Не легитимированная собственность породила ряд политико-социальных проблем.

Во-первых, отсутствие в обществе уважения и доверия к институту собственности как таковому, что порождает условный характер самого понятия "собственник".

Во-вторых, возможность постоянной смены условных собственников (владельцев) предприятий как в "вертикальном" (когда в этом по политическим причинам заинтересована власть), так и в "горизонтальном" (в рамках корпоративных войн) режимах;

В-третьих, устойчивое и затяжное недоверие народа к  институтам власти, осуществившей несправедливую приватизацию.

Легитимация приватизации или ревизия приватизации?

И легитимация, и ревизия подразумевают пересмотр условий, на которых предприятия перешли под контроль их нынешних владельцев.

Но ревизия приватизации вовсе не гарантирует общественного признания результатов разгосударствления собственности справедливыми и (в силу этого) незыблемыми.

·Необходимость легитимации вызвана и неполной экономической эффективностью ППП – предприятия продавались значительно ниже их реальной стоимости.

·И полной политико-социальной неэффективностью ППП – подавляющее большинство народа не признавало и не признает приватизацию  справедливой.

(Правда, ППП отчасти выполнила одну из задач - обретения предприятиями эффективного менеджмента).

Пока общество не получит ответ на вопрос, каким образом государство будет компенсировать огромную разницу между приватизационной и фактической стоимостью предприятий, приватизация не будет считаться легитимной, а состав нынешних владельцев – окончательным.

Легитимизация, как политико-социальный акт

Приватизационные сделки заключались, как правило, в соответствии с действующим (на тот момент времени) законодательством.

Покупатели выполняли условия (пусть и заведомо невыгодные для государства), которые ставили им правительственные органы (пусть и заведомо коррумпированные).

Потому, с чисто формальной точки зрения, далеко не всегда можно доказать, что приватизация прошла с нарушениями.

Во всяком случае, даже при наличии жестко артикулированной политической воли власти судебные процессы по тем или иным предприятиям могут тянуться годами.

Кроме того, за время, прошедшее с момента разгосударствления того или иного предприятия, формальный состав владельцев – а таковыми зачастую становились оффшорные компании – мог неоднократно измениться.

Владельцы предприятий нередко перепродавали объекты приватизации сами себе. Поэтому в суде не всегда просто будет доказать, что нынешние держатели акций должны отвечать за факт  первичной приватизации, отстоящий от дня сегодняшнего на многие годы.

Поэтому легитимация приватизации может состояться только как национальный пакт, формальными участниками (сторонами) которого выступят власть и крупные собственники, а неформальной (третьей подразумеваемой) стороной – общество в целом.

Владельцы предприятий должны пойти на легитимацию добровольно.

Только этот процесс трансформирует их из владельцев (условных собственников, полностью или частично зависимых от политической конъюнктуры и благосклонности власти) в полноценных собственников, и положит конец эпохе разрушительных корпоративных войн.

Чтобы пойти на легитимацию приватизации, владельцам предприятий придется осознать себя национально и социально ответственным классом.

3.Способы (методы) легитимации

Сегодня в обществе обсуждаются два принципиальных механизма ревизии приватизации.

А) Реприватизация, то есть, изъятие собственности у нынешних владельцев через суды с последующей продажей их в ходе прозрачных аукционов и  конкурсах с рыночными условиями.

Б) Доплата за предприятия в рамках мировых соглашений государства (правительства) с нынешними собственниками.

Резкий рост интереса к реприватизационному варианту во многом обусловлен эйфорией в связи со сверхуспешным конкурсом по продаже "Криворожстали".

Действительно, в рамках мирового соглашения с прежними владельцами государство никогда не получило бы сумму, сравнимую с $4.8 млрд.

·Однако "Криворожсталь" нельзя рассматривать как прецедент, поскольку реприватизация этого предприятия была "отдельной строкой" внесена в предвыборную программу Виктора Ющенко и представляет собою уникальный политико-экономический проект с преобладанием политической составляющей.

То есть, взяв на себя соответствующие обязательства перед избирателями, Ющенко просто не мог отказаться от реприватизации и пойти на вариант мирового соглашения.

Кроме того, судебное решение об отмене первичной приватизации "Криворожстали" a priori воспринималось обществом как справедливое и законное.

В том числе, учитывая неоднозначную репутацию судебной системы страны, приходится сомневаться в том, что так же будут восприниматься все другие судебные решения об изъятии предприятий у их нынешних владельцев.

В то же время, ставка на судебные решения как инструмент реприватизации исключает единообразие и системный характер процесса.

Прежде всего потому, что решения неизбежно окажутся избирательными.

Уровень же коррупции в судебной системе на фоне недостаточной (в ряде случаев) правовой обоснованности исков об отмене приватизационных сделок позволит нынешним владельцам долго и успешно "отбиваться" от претензий государства и уклоняться от легитимационной процедуры.

·К тому же следует учитывать, что победитель конкурса по "Криворожстали" – "Миттал Стил" - заплатил столь масштабную сумму не только и не столько за сам объект, сколько за возможность "поставить ногу" на восточноевропейский и евроазиатский рынки.

То есть, в финальной конкурсной цене есть значительная доля глобальных амбиций Лакшми Миттала (за последний год он проиграл три крупных приватизационных конкурса - по продаже польского комбината Huta Czestochowa, чешского завода Vitkovice Steel, 46% -го пакета акций турецкого завода Erdemir).

В случае реприватизации других предприятий на этот фактор рассчитывать не приходится, а значит, итоговые цифры будут куда менее впечатляющими, в ряде случаев – скорее даже разочаровывающими

·Реприватизация (схема А) – это не только дополнительные доходы, но и расходы, связанные с выкупом предприятий у их нынешних владельцев.

Плюс расходы на организацию новых  конкурсов и аукционов и т.п.

В то же время, у правительства фактически нет  для этого свободных средств.

Ведь деньги, вырученные от продажи "Криворожстали", должны быть направлены на реализацию социальных программ и компенсацию возможных потерь Украины от возможного повышения Украины цен на газ и пр.

·Сочетание всех вышеперечисленных факторов сделало реприватизацию "Криворожстали" операцией легитимирующего характера.

Едва ли кто-то в будущем поставит вопрос о пересмотре условий приватизации и прав собственности на предприятие, проданное в абсолютно транспарентном режиме за сумму, превосходящую  приватизационные доходы Украины за всю историю независимого государства.

Однако реприватизация других, менее заметных и знаковых объектов, может в силу всех вышеперечисленных причин и не привести к легитимации собственности, а лишь положить начало новому витку войн за эти объекты

По мнению авторов, историко-политическую и социально-экономическую задачу легитимации приватизации (собственности) решает только вариант мировых соглашений.

Он предполагает дополнительные (легитимационные) выплаты в бюджет (и/или специальные фонды, из которых финансируются важнейшие социальные программы) со стороны нынешних владельцев – выгодоприобретателей ППП.

4.Британская модель легитимации (windfall tax)

В 1997 году британские лейбористы включили в предвыборную программу пункт о необходимости ревизии приватизации инфраструктурных компаний (электроэнергетики, водоснабжения и др.), которые были разгосударствлены еще в конце 1980-е годы кабинетом Маргарет Тетчер.

Правительство убедило общество в том, что реальная стоимость инфраструктурных компаний де-факто оказалась значительно выше приватизационной.

В основе предложенной схемы легитимационной доплаты был предложен так называемый windfall tax - налог на "неосновательные доходы, обусловленные ограничением конкуренции или исключительно благоприятной рыночной конъюнктурой".

В результате, была применена следующая формула оценки стоимости компании – средняя читая прибыль за четыре года  (именно в этот период был резкий рост стоимости акций приватизированных предприятий) после приватизации умножается на средний коэффициент отношения цены акции к доходу.

А уже из полученного  значения вычитали деньги, уплаченные в процессе приватизации, и таким образом получали сумму доплаты.

В условиях Украины определить реальную прибыль предприятий за прошлые периоды времени  далеко не всегда представляется возможным.

Предлагается альтернативный базовый критерий оценки справедливой стоимости предприятия на момент его разгосударствления - выручка предприятия в год его приватизации (или - в год, предшествующий приватизации).

Соответственно, размер windfall tax – единовременной легитимационной выплаты – должен составлять разницу между выручкой предприятия в год приватизации и фактически уплаченной покупателем суммой с поправкой на фактически приобретенную долю в предприятии (и с учетом премии за покупку контрольного пакета).

Такая схема доплаты делает саму процедуру легитимации прозрачной, универсальной, исключает избирательный подход к  нынешним владельцам предприятий со стороны представителей исполнительной и судебной власти.

Приведем несколько примеров сумм, которые будут доплачены за предприятия в результате легитимации приватизации по предлагаемой модели:

• "Азовсталь"  - около $ 720 млн.
• ММК им. Ильича – около $ 1 млрд.
• "Запорожсталь" - около $ 500 млн.
• Никопольский завод ферросплавов – около $200 млн.
• Алчевский метзавод – около $450 млн.
• Севередонецкий "Азот" - примерно $100 млн.
• Днепропетровский метзавод им. Петровского – около $200 млн.
• Все предприятия "Укррудпрома" - около $1 млрд.

Всего в рамках мировых соглашений государство может получить от  $12 млрд. до $15 млрд. Процесс этих выплат может быть растянут на срок до полутора лет (январь 2006 – июнь 2007 гг.).

При этом субъектом налогообложения должно быть собственно предприятие, что избавит государство от необходимости выстраивать формальные отношения с конгломератом держателей контрольного пакета его акций (преимущественно, оффшорными компаниями).

Если у предприятия недостаточно свободных средств для легитимационной выплаты, оно может получить долгосрочный беспроцентный кредит у своих владельцев.

Результаты легитимации приватизации должны быть оформлены специальным законом, в котором будет содержаться перечень предприятий, уплативших специальный налог.

Безусловно, часть средств, которые государство получит в ходе реализации легитимационных процедур, попадет в бюджет.

Однако важно учитывать, что политико-социальный эффект легитимации приватизации будет значительно выше в случае адресного использования властью получаемых средств на особо важные социальные программы через систему специальных правительственных фондов.

Например, Фонд стимулирования рождаемости (из котогоро могут выплачиваться высокие пособия на новорожденных), Фонд борьбы с молодежной безработицей, Фонд военного строительства, средства которого будут вкладываться в модернизацию украинской армии и т.п.

Народ должен видеть, что полученные от владельцев предприятий средства не исчезают в бездонной государственной бочке и не становятся добычей коррумпированной бюрократии.

Только в таком случае представления о справедливостипринятых мер будут устойчивыми, а значит, сама легитимация приватизации – эффективной.

Легитимация приватизации и парламентские выборы 2006 года

Несмотря на такой серьезный успех, как продажа "Криворожстали", действующая власть в лице Народного союза "Наша Украина" столкнется на предстоящих парламентских выборах со значительным количеством проблем.

Громкие результаты конкурса к марту 2006 году безнадежно забудутся.

А многие негативные явления – от коррупционных скандалов, которым еще суждено потрясти Украину в ближайшие месяцы, до ухудшения экономической ситуации, обусловленного, в том числе, нелояльностью России – будут ассоциироваться с НСНУ и лично Виктором Ющенко.

Разочарование в новой власти создаст благоприятную среду для победы оппозиции – в лице как БЮТ, так и Партии регионов.

Едва ли ни единственная возможность для Виктора Ющенко выиграть выборы-2006 – радикально изменить сам контекст выборов.

Вывести на передний план сюжет, который отвлечет общество от стандартного унылого набора тем: коррупция, неэффективность социально-экономической политики и т.п.

Такой сюжет, бесспорно – легитимация приватизации.

Важно учитывать также, что легитимация приватизации по предлагаемому сценарию (мировые легитимационные соглашения с уплатой windfall tax) явится know how власти и едва ли может быть использована в качестве предвыборного актива оппозиции.

Легитимация приватизации – шанс и потенциальный козырной туз Виктора Ющенко.

Данная статья была написана в форме Меморандума Института национальной стратегии Украины. Авторский коллектив Института: Станислав Белковский, Валерий Вакарюк, Роман Карев, Алексей Мушак, Олеся Яхно.