Як не розчарувати виборців
Среда, 12 января 2005, 10:48
Із середини січня по вересень 2005 року Україна матиме нового президента із досить великими повноваженнями, передбаченими діючою Конституцією. Цей президент постає перед величезними надіями громадян на реальні зміни. Громадян, які власне забезпечили йому перемогу через безпрецендентні акції мирної непокори, відомі тепер у всьому світі як "помаранчева революція".
Виборча кампанія завжди і всюди характеризується популізмом: що і як продати виборцям, як їм сподобатися не тільки на рівні раціоналізму, але і на емоційному. Одні кандидати пакують свою програму в привабливі обгортки, інші обіцяють все, що може сподобатись потенційному виборцю. Ці елементи, звичайно ж, були присутні і в кампанії Ющенка. І все проходило досить хрестоматійно рівно до другого туру виборів.
А потім була революція.... незапланована, спонтанна і надзвичайно потужна. До неї справді ніхто не був готовий. Відбувся блискучий експромпт, в якому головну роль відіграли не лідери, не команди, а прості громадяни. Саме цим помаранчева революція зробила виклик, і не Кучмі чи Януковичу. Своє вони вже програли.
Головний виклик стосується команди Ющенка. Чи зможуть вони виправдати сподівання народу? З чого потрібно починати? Скільки часу на все відведено?
Не маючи повноти інформації, не будемо аналізувати чи оцінювати, що і як було зроблено командою Ющенка під час переговорів з конституційної реформи. Так чи інакше, перед Україною є відрите вікно можливостей.
Підготовка до виборів, що складається з творення програми президента, відслідковування громадської думки, визначення причинно-наслідкових зв'язків у настроях виборців, мобілізації підтримки, є головними завданнями команди претендента.
Дії завжди відбуваються у системі координат змагання з опонентом за симпатії населення. У той же час, перебуваючи при владі, політик працює не тільки над впровадженням своїх програмних засад, але і керує складною системою держави, приймає деколи непопулярні рішення, якщо цього вимагають задекларовані цілі чи вимоги часу. І діє він та його команда зовсім в іншій системі координат, в яких не змагання, а кооперація є головною для успіху.
Опускання на грішну землю одночасно з потугами виконати обіцянки, дані напередодні виборів, є дилемою політиків у будь-якій демократичній системі. Цю дилему в переважній більшості країн стараються вирішити за допомогою дуальності в системі органів виконавчої влади.
Ця дуальність полягає у верховенстві політиків (які є вибраними посадовими особами, політичними призначенцями) над професійними кар'єрними держслужбовцями.
Політики і патронатні служби (канцелярії), які їх обслуговують в такій системі, забезпечують слідування деклараціям і програмам. Вони з першого дня при владі готуються до нових виборів, відслідковуючи громадську думку, готуючи виступи в засобах масової інформації, забезпечуючи контроль над виконанням своїх вказівок тощо.
Патронатними службами, що обслуговують політиків, стають здебільшого команди, які забезпечують виграш на виборах. Професійні навики, методи діяльності, як і певний рівень популізму плавно переходять у систему влади.
В Україні дуальність в системі органів виконавчої влади декларувалась на словах у ході адміністративної реформи 2000 року, щоправда тільки на рівні Кабінету Міністрів і то без прив'язування до виборів.
Було створено патронатні служби, заступники міністрів перейменовані в державних секретарів (керуючих кар'єрними держслужбовцями), а апарат КМУ в секретаріат.
Назви помінялись, а суть ні. Розділ на політиків і кар'єрних держслужбовців відбувся виключно на папері. А реальна влада і вплив завжди залежали тільки від одного – "близькості до тіла", яка і завойовувалась всіма можливими методами, незалежно до якої когорти потрапляв той чи інший діяч.
Досить швидко гра припинилась, і все повернулося до старого. Апарат переміг. Навіть реально успішні починання 2000-2001 років - нові процедури колегіального прийняття рішень, відкритість засідань урядових комітетів - було врешті-решт припиненено.
Класичною патронатною службою в Україні мала б стати адміністрація президента. Немає сенсу вдаватись до глибокого аналізу, чому АП так нею і не стала, перетворившись у неконституційний орган управління за президенства Кучми.
Навіть навпаки, основою дуже багатьох негараздів, від тотальної корупції до відсутності поваги до свобод і прав людини, що зрештою і привело до помаранчевої революції, якраз і була дивна, позбавлена підзвітності і відповідальності закрита система управління з центром в АП.
Тому і вибори в Україні такі були. Адже єдине, що така "патронатна служба" могла зробити – це "керувати" виборами. Вона і керувала - "кнутом і пряником".
Саме з цього, з перетворення АП у справжню патронатну службу президента, переходу туди головних ідеологів виборчої кампанії, їхньої діяльності виключно через президента і в межах його повноважень необхідно починати відразу після інавгурації. І громадськості потрібно буде слідкувати за цим першим лакмусовим папірцем, який покаже, чи нова влада справді буде новою.
Значно важливішим і складнішим буде реформування Кабінету Міністрів. Особливо тому, що на горизонті вже вимальовується новий силует системи влади в Україні після вересня 2005 року, де саме КМУ буде належати провідна роль в управлінні державою.
До питання реформування КМУ, звичайно, можна підійти з точки зору глибини заміни персоналу. Інтуїція підказує мені, що в переговорах щодо нового складу уряду вже йдуть, або йтимуть дискусії до якого рівня міняти персонал.
Претенденти вже, мабуть, мають свої команди. При цьому пропозиція перевищує попит на рівнях до заступників керівників міністерств та відомств. Посади середньої управлінської ланки поки ніхто не чіпає. Хоча всі, хто там сидить, мабуть, сильно бояться.
У майбутньому, можливо, так і потрібно робити. Адже середня ланка держслужбовців, так як і деякі заступники керівників, є або повинна була б бути середовищем кар'єрних працівників, повністю відокремлених від політики.
На жаль, існуюча якість державного управління в Україні, рівень корумпованості, непрофесіоналізм вимагають рішучого відходу від зручної системи глибини зміни. Існуюча культура взаємовідносин в державній владі, а також система цінностей, мотивацій і підзвітності, на жаль, можуть корумпувати навіть досить стійких, що неодноразово траплялося в минулому. Системі значно легше змінити людину, ніж людині систему.
Тому необхідним є злам існуючої системи. Відбутися він повинен в найкоротші терміни, щоб не тримати працівників у підвішеному стані очікування й невпевненості. Вся система КМУ повинна пройти функціональний аналіз і реорганізацію. Це стосується не тільки взаємовідносин міністерств і відомств, але і системи взаємовідносин в середині міністерств, управлінь, навіть відділів.
Найголовнішою є необхідність уникнення простої структурної реорганізації з малюванням нових організаційних схем. Такі реорганізації відбуваються в Україні протягом всіх років незалежності.
На цей раз функціональний аналіз і реорганізація повинні більше нагадувати реструктуризацію підприємств, особливо підприємств-банкрутів. І провадити їх повинні групи спеціалістів, які складатимуться як з держслужбовців, так і з людей, які ніколи в органах влади не працювали.
Метою такої реорганізації буде створення справді дієвої і прозорої системи управління з простішою структурою, меншою кількістю відомств та інших структурних підрозділів, які чітко знають поле своєї відповідальності.
На прикладі деяких існуючих відомств економічного блоку можу сказати, що всі справді необхідні функції можуть виконувати від 20% до 50% існуючого персоналу. За умови збереження фондів оплати праці, це зможе вдвічі, або і втричі, збільшити заробітню плату держслужбовцям без додаткових бюджетних ресурсів. Це, у свою чергу, вплине як на мотивацію працювати, так і на рівень корупції в Україні.
Звичайно, цей процес змін не буде простим. Буде величезний супротив адміністративного апарату із закликами не різати по живому, не нашкодити. Буде також втрачено тисячі робочих місць в системі управління державою. Однак, це необхідно зробити.
До вересня 2005 року КМУ повинен підійти у повністю реорганізованому вигляді.
Перш за все, для того, щоб дати шанс політикам виконати свої обіцянки перед виборцями, щоб люди відчули, що вони недаремно мерзли на Майдані. І щоб не було необхідності за 5 чи 10 років знов все повторювати.
Україна справді отримала шанс. Думаю, я не один переживаю, щоб цього разу не було "хотілось як краще, а вийшло як завжди."
Автор: Андрій Паляниця, міжнародний консультант з питань підприємницького середовища. У 2000 – 2001 роках працював головою ради міжнародних радників з економічних питань при Кабінеті Міністрів України.
Виборча кампанія завжди і всюди характеризується популізмом: що і як продати виборцям, як їм сподобатися не тільки на рівні раціоналізму, але і на емоційному. Одні кандидати пакують свою програму в привабливі обгортки, інші обіцяють все, що може сподобатись потенційному виборцю. Ці елементи, звичайно ж, були присутні і в кампанії Ющенка. І все проходило досить хрестоматійно рівно до другого туру виборів.
А потім була революція.... незапланована, спонтанна і надзвичайно потужна. До неї справді ніхто не був готовий. Відбувся блискучий експромпт, в якому головну роль відіграли не лідери, не команди, а прості громадяни. Саме цим помаранчева революція зробила виклик, і не Кучмі чи Януковичу. Своє вони вже програли.
Головний виклик стосується команди Ющенка. Чи зможуть вони виправдати сподівання народу? З чого потрібно починати? Скільки часу на все відведено?
Не маючи повноти інформації, не будемо аналізувати чи оцінювати, що і як було зроблено командою Ющенка під час переговорів з конституційної реформи. Так чи інакше, перед Україною є відрите вікно можливостей.
Підготовка до виборів, що складається з творення програми президента, відслідковування громадської думки, визначення причинно-наслідкових зв'язків у настроях виборців, мобілізації підтримки, є головними завданнями команди претендента.
Дії завжди відбуваються у системі координат змагання з опонентом за симпатії населення. У той же час, перебуваючи при владі, політик працює не тільки над впровадженням своїх програмних засад, але і керує складною системою держави, приймає деколи непопулярні рішення, якщо цього вимагають задекларовані цілі чи вимоги часу. І діє він та його команда зовсім в іншій системі координат, в яких не змагання, а кооперація є головною для успіху.
Опускання на грішну землю одночасно з потугами виконати обіцянки, дані напередодні виборів, є дилемою політиків у будь-якій демократичній системі. Цю дилему в переважній більшості країн стараються вирішити за допомогою дуальності в системі органів виконавчої влади.
Ця дуальність полягає у верховенстві політиків (які є вибраними посадовими особами, політичними призначенцями) над професійними кар'єрними держслужбовцями.
Політики і патронатні служби (канцелярії), які їх обслуговують в такій системі, забезпечують слідування деклараціям і програмам. Вони з першого дня при владі готуються до нових виборів, відслідковуючи громадську думку, готуючи виступи в засобах масової інформації, забезпечуючи контроль над виконанням своїх вказівок тощо.
Патронатними службами, що обслуговують політиків, стають здебільшого команди, які забезпечують виграш на виборах. Професійні навики, методи діяльності, як і певний рівень популізму плавно переходять у систему влади.
В Україні дуальність в системі органів виконавчої влади декларувалась на словах у ході адміністративної реформи 2000 року, щоправда тільки на рівні Кабінету Міністрів і то без прив'язування до виборів.
Було створено патронатні служби, заступники міністрів перейменовані в державних секретарів (керуючих кар'єрними держслужбовцями), а апарат КМУ в секретаріат.
Назви помінялись, а суть ні. Розділ на політиків і кар'єрних держслужбовців відбувся виключно на папері. А реальна влада і вплив завжди залежали тільки від одного – "близькості до тіла", яка і завойовувалась всіма можливими методами, незалежно до якої когорти потрапляв той чи інший діяч.
Досить швидко гра припинилась, і все повернулося до старого. Апарат переміг. Навіть реально успішні починання 2000-2001 років - нові процедури колегіального прийняття рішень, відкритість засідань урядових комітетів - було врешті-решт припиненено.
Класичною патронатною службою в Україні мала б стати адміністрація президента. Немає сенсу вдаватись до глибокого аналізу, чому АП так нею і не стала, перетворившись у неконституційний орган управління за президенства Кучми.
Навіть навпаки, основою дуже багатьох негараздів, від тотальної корупції до відсутності поваги до свобод і прав людини, що зрештою і привело до помаранчевої революції, якраз і була дивна, позбавлена підзвітності і відповідальності закрита система управління з центром в АП.
Тому і вибори в Україні такі були. Адже єдине, що така "патронатна служба" могла зробити – це "керувати" виборами. Вона і керувала - "кнутом і пряником".
Саме з цього, з перетворення АП у справжню патронатну службу президента, переходу туди головних ідеологів виборчої кампанії, їхньої діяльності виключно через президента і в межах його повноважень необхідно починати відразу після інавгурації. І громадськості потрібно буде слідкувати за цим першим лакмусовим папірцем, який покаже, чи нова влада справді буде новою.
Значно важливішим і складнішим буде реформування Кабінету Міністрів. Особливо тому, що на горизонті вже вимальовується новий силует системи влади в Україні після вересня 2005 року, де саме КМУ буде належати провідна роль в управлінні державою.
До питання реформування КМУ, звичайно, можна підійти з точки зору глибини заміни персоналу. Інтуїція підказує мені, що в переговорах щодо нового складу уряду вже йдуть, або йтимуть дискусії до якого рівня міняти персонал.
Претенденти вже, мабуть, мають свої команди. При цьому пропозиція перевищує попит на рівнях до заступників керівників міністерств та відомств. Посади середньої управлінської ланки поки ніхто не чіпає. Хоча всі, хто там сидить, мабуть, сильно бояться.
У майбутньому, можливо, так і потрібно робити. Адже середня ланка держслужбовців, так як і деякі заступники керівників, є або повинна була б бути середовищем кар'єрних працівників, повністю відокремлених від політики.
На жаль, існуюча якість державного управління в Україні, рівень корумпованості, непрофесіоналізм вимагають рішучого відходу від зручної системи глибини зміни. Існуюча культура взаємовідносин в державній владі, а також система цінностей, мотивацій і підзвітності, на жаль, можуть корумпувати навіть досить стійких, що неодноразово траплялося в минулому. Системі значно легше змінити людину, ніж людині систему.
Тому необхідним є злам існуючої системи. Відбутися він повинен в найкоротші терміни, щоб не тримати працівників у підвішеному стані очікування й невпевненості. Вся система КМУ повинна пройти функціональний аналіз і реорганізацію. Це стосується не тільки взаємовідносин міністерств і відомств, але і системи взаємовідносин в середині міністерств, управлінь, навіть відділів.
Найголовнішою є необхідність уникнення простої структурної реорганізації з малюванням нових організаційних схем. Такі реорганізації відбуваються в Україні протягом всіх років незалежності.
На цей раз функціональний аналіз і реорганізація повинні більше нагадувати реструктуризацію підприємств, особливо підприємств-банкрутів. І провадити їх повинні групи спеціалістів, які складатимуться як з держслужбовців, так і з людей, які ніколи в органах влади не працювали.
Метою такої реорганізації буде створення справді дієвої і прозорої системи управління з простішою структурою, меншою кількістю відомств та інших структурних підрозділів, які чітко знають поле своєї відповідальності.
На прикладі деяких існуючих відомств економічного блоку можу сказати, що всі справді необхідні функції можуть виконувати від 20% до 50% існуючого персоналу. За умови збереження фондів оплати праці, це зможе вдвічі, або і втричі, збільшити заробітню плату держслужбовцям без додаткових бюджетних ресурсів. Це, у свою чергу, вплине як на мотивацію працювати, так і на рівень корупції в Україні.
Звичайно, цей процес змін не буде простим. Буде величезний супротив адміністративного апарату із закликами не різати по живому, не нашкодити. Буде також втрачено тисячі робочих місць в системі управління державою. Однак, це необхідно зробити.
До вересня 2005 року КМУ повинен підійти у повністю реорганізованому вигляді.
Перш за все, для того, щоб дати шанс політикам виконати свої обіцянки перед виборцями, щоб люди відчули, що вони недаремно мерзли на Майдані. І щоб не було необхідності за 5 чи 10 років знов все повторювати.
Україна справді отримала шанс. Думаю, я не один переживаю, щоб цього разу не було "хотілось як краще, а вийшло як завжди."
Автор: Андрій Паляниця, міжнародний консультант з питань підприємницького середовища. У 2000 – 2001 роках працював головою ради міжнародних радників з економічних питань при Кабінеті Міністрів України.
