"Одесса-Броды": концессия или скрытая приватизация?
Среда, 18 февраля 2004, 16:55
Страсти вокруг реверса-аверса нефтепровода "Одесса-Броды" перешли в обсуждение передачи "стратегической трубы" в концессию. Но концессионная тематика не ограничивается поиском или угадыванием потенциального инвестора, который согласится взять в долгосрочную (от 10 до 50 лет) аренду нефтепровод. Как свидетельствуют последние комментарии заинтересованных сторон, в выборе инвестора снова кроется вопрос направления использования магистрального трубопровода.
Представители русских нефтяных компаний безапелляционно заявляют о том, что, получив нефтепровод в концессию, смогут реализовать свою давнюю мечту об использовании трубопровода для поставок нефти из Бродов в Одессу. И историческое постановление Кабмина от 4 февраля о прямом направлении трубы этому не помешает, уверены они.
Ошибочность такого утверждения очевидна, если ознакомиться с текстом самого постановления №114 от 4 февраля 2004. В последнем, с целью "обеспечения эффективного функционирования нефтепровода "Одесса-Броды" как составной части Евроазиатского нефтетранспортного коридора и системы магистральных нефтепроводов", Кабмин поддержал предложение Министерства топлива и энергетики о транспортировании нефти системой магистральных нефтепроводов с целью ее транзита в объемах в соответствии с их [нефтепроводов] техническими характеристиками, в частности, для "терминала "Южный" – "Одесса-Броды" в направлении из Одессы на Броды – до 14 млн. тонн в год".
Итак, четко определены не только направление использования, но и объемы транспортирования нефти. При этом действие этих условий не ограничивается во времени и будет действовать до принятия другого решения.
Эти положения должны быть обязательно учтены и отображены и в концессионном договоре, который будет составляться при передаче нефтепровода в концессию, если она состоится. В другом случае, нарушение постановления Кабинета министров может стать в дальнейшем основанием для признания договора недействительным.
Теперь детальнее о самой концессии и ее правовых основаниях и условиях.
В соответствии с законом "О концессиях", объекты предоставляются в концессию на основании договора, который составляется между концессором (орган исполнительной власти или местного самоуправления) и концессионером (субъект предпринимательской деятельности, который получает объект в концессию). Концессионный договор заключается на срок, определенный в договоре, но не менее 10 лет и не более 50 лет.
В соответствии с положениями закона Украины "О концессиях" (был принят в 1999 году и с того времени испытал лишь отдельные редакционные изменения) в концессию могут предоставляться лишь объекты, которые используются в определенных сферах хозяйственной деятельности. Исключительный перечень таких сфер содержится в статье 3 Закона.
Именно в этот перечень предлагается внести изменения известным законопроектом №4598, внесенным народными депутатами Раисой Богатыревой (фракция "Регионы Украины") и Филиппом Буждиганом (фракция коммунистов).
Законопроектом предполагается дополнить этот перечень разрешенных сфер концессии "транспортированием и перевалкой нефти магистральным трубопроводом "Одесса-Броды" через морской нефтяной терминал "Южный".
Заметим, что формулировка законопроекта является недостаточно корректной, поскольку в указанной статье 3 закона "О концессиях" не указываются отдельные объекты, а лишь отмечаются сферы хозяйственной деятельности, в которых в концессию могут предоставляться объекты права государственной или коммунальной собственности (например, водоснабжение, отвод и очищение сточных вод, транспортировка и распределение природного газа, строительство и эксплуатация автомобильных дорог и т.п.)
Таким образом, для соблюдения стиля закона в законопроекте следовало бы указать лишь новую сферу деятельности – транспортировка и перевалка нефти магистральными трубопроводами. При этом утверждение перечня объектов в определенной сфере деятельности в соответствии с законом осуществляется Кабинетом министров.
Непонятна позиция коммунистов, представитель которых является одним из авторов инициативы. Так, содержание законопроекта №4598 прямо противоречит положениям предвыборной программы КПУ, по списку которой избирался и депутат Буждиган.
Там, в частности, речь идет о том, что одной из задач, на решении которой сосредоточат свои усилия коммунисты после победы на выборах, является "установление государственной монополии на […] эксплуатацию энергетических сетей, рельсового, трубопроводного, морского и авиационного транспорта".
Более того, законопроект вопиюще не согласовывается и с позицией фракции, о которой можно сделать вывод из другого проекта закона, внесенного на этот раз уже партийным руководством и лидерами фракции.
Речь идет о законопроекте с выразительным названием "О моратории на продажу, приватизацию, корпоратизацию, сдачу в аренду или в концессию и прочие изменения формы собственности государственных сетей газо-нефте-амиако-транспортных систем Украины или их частей на период до 2015 года" (№4355), который был внесен 10 ноября 2003 года народными депутатами Станиславом Гуренко и Петром Симоненко.
Едва ли коммунист Буждиган не был ознакомлен с законодательной инициативой своего руководства. Этот факт является еще более странным, учитывая хваленую партийную дисциплину и святость собственной программы для коммунистов.
Вместе с тем, все понятно с авторством Раисы Богатыревой – лидера парламентской фракции "Регионы Украины", ведь идея концессии пылко поддерживается "энергетическим" вице-премьером Андреем Клюевым. Последний еще совсем недавно был коллегой Раисы Васильевны по фракции с донецкими корнями.
С другой стороны, есть вопросы относительно правительственной поддержки законопроекта в целом. Ведь еще в январе 2003 года Кабмин подал законопроект (№3043), который по своему смыслу очень похож на депутатский.
Тогда в законопроекте, разработанном "Укртранснафтой" (что следует из его авторского коллектива), правительство предлагало разрешить концессию объектов в сфере "транспортировки нефти магистральным трубопроводным транспортом". Но проект так и не был рассмотрен – по просьбе правительства рассмотрение было отложено (как отмечается в стенограмме заседания 14.05.2003 – "для того, чтобы согласовать дополнительные аргументы").
В представлении нового законопроекта можно было бы увидеть желание депутатов обезопасить страну от того, что в концессию отдадут все нефтепроводы (ведь, по действующему закону, как уже отмечалось, конкретный список объектов определяет Кабинет министров).
На это, в частности, обращало внимание Главное научно-экспертное управление Верховной Рады в своем выводе к проекту №3043. Но эту угрозу можно было бы легко отвести, закрепив в тексте закона четкое указание на то, что в сфере транспортировки нефти утверждения перечня объектов осуществляется Верховной Радой (как, собственно, и предлагало ГНЭУ).
Законопроект Богатырёвой-Буджигана имеет все шансы быть принятым уже в ближайший четверг, 19 февраля.
Хотя голосование могло состояться и раньше – законопроект был в повестке дня пленарного заседания 5 февраля. При этом – в разделе "по сокращенной процедуре", то есть без обсуждения (что является нарушением регламента, поскольку законопроект должен был предварительно обсуждаться).
Это обстоятельство и было учтено при планировании пленарной недели 17-20 февраля – депутатам (а вместе с ними и общественности) была предоставлена возможность обсудить целесообразность концессии нефтепровода "Одесса-Броды" во время заседания в среду (18 февраля).
Важным – в контексте возможной концессии этого стратегического объекта – является другое голосование, которое состоялось 3 февраля. Тогда парламент одобрил в целом 243 голосами законопроект "О внесении изменений в некоторые законы Украины с целью стимулирования концессионной деятельности" (№2277, внесенный Кабмином еще в октябре 2002 года).
Одобрил, не считаясь с наличием замечаний Главного научно-экспертного управления и Главного юридического управления Верховной Рады (последнее предлагало принять проект во втором чтении и перенести отдельные положения на третье).
Если этот законопроект станет законом (для этого нужна подпись президента и обнародование), то будущий концессионер (в нашем случае, нефтепровода "Одесса-Броды") после окончания срока действия договора получит право приватизировать объект, который предоставлялся в концессию, путем его выкупа.
Условием такого права у бывшего концессионера будет создание этого имущества или осуществление его улучшения стоимостью не менее чем 25% стоимости имущества на момент приватизации (что, учитывая продолжительный срок концессионного договора, является полностью реальным).
При этом в законопроекте не отмечено, в течение какого срока бывший концессионер будет иметь право на выкуп (месяц или, может, десять лет). На что указывали как эксперты Верховной Рады, так и народные депутаты в своих предложениях к тексту проекта после первого чтения.
Другим важным нововведением является значительное упрощение процедуры проведения концессионного конкурса. Так, срок рассмотрения заявок претендентов сокращен с 90 до 45 дней с последнего дня подачи заявки. И сам срок подачи заявок на конкурс сокращен вдвое – до 60 дней со дня объявления конкурса. Вспомним, что именно эти сроки волновали представителя русской ТНК.
Кроме того, едва ли будет оказывать содействие прозрачности процесса передачи в концессию государственной собственности изъятие из закона "О концессиях" нормы, по которой сведения, предоставленные претендентами в заявке на участие в конкурсе, должны быть опубликованы в официальных изданиях (кроме сведений, которые указаны претендентом как конфиденциальные и не могут быть разглашены организаторами конкурса).
Итак, законопроект №2277, в случае его подписания президентом, может стать красивым подарком и дополнительным стимулом для потенциальных концессионеров нефтепровода. А в качестве последних, как известно, рассматриваются русские нефтекомпании (для которых концессия - это способ воплощения их "реверсной" мечты), заграничные инвесторы (упоминается Шеврон-Тексако и нефтяные компании Каспийского региона), а с недавних пор – и украинские претенденты (называется концерн "Енерго", который контролирует то ли Геннадий Васильев, то ли Андрей Клюев).
Остается лишь надеяться, что громкая победа в виде прямого использования магистрального нефтепровода "Одесса-Броды" не будет перечеркнута условиями возможной концессии, а возможный концессионный конкурс не состоится "по сокращенной процедуре" с заведомо определенными победителями.
Автор: Дмитрий Котляр, эксперт Лаборатории законодательных инициатив
Представители русских нефтяных компаний безапелляционно заявляют о том, что, получив нефтепровод в концессию, смогут реализовать свою давнюю мечту об использовании трубопровода для поставок нефти из Бродов в Одессу. И историческое постановление Кабмина от 4 февраля о прямом направлении трубы этому не помешает, уверены они.
Ошибочность такого утверждения очевидна, если ознакомиться с текстом самого постановления №114 от 4 февраля 2004. В последнем, с целью "обеспечения эффективного функционирования нефтепровода "Одесса-Броды" как составной части Евроазиатского нефтетранспортного коридора и системы магистральных нефтепроводов", Кабмин поддержал предложение Министерства топлива и энергетики о транспортировании нефти системой магистральных нефтепроводов с целью ее транзита в объемах в соответствии с их [нефтепроводов] техническими характеристиками, в частности, для "терминала "Южный" – "Одесса-Броды" в направлении из Одессы на Броды – до 14 млн. тонн в год".
Итак, четко определены не только направление использования, но и объемы транспортирования нефти. При этом действие этих условий не ограничивается во времени и будет действовать до принятия другого решения.
Эти положения должны быть обязательно учтены и отображены и в концессионном договоре, который будет составляться при передаче нефтепровода в концессию, если она состоится. В другом случае, нарушение постановления Кабинета министров может стать в дальнейшем основанием для признания договора недействительным.
Теперь детальнее о самой концессии и ее правовых основаниях и условиях.
В соответствии с законом "О концессиях", объекты предоставляются в концессию на основании договора, который составляется между концессором (орган исполнительной власти или местного самоуправления) и концессионером (субъект предпринимательской деятельности, который получает объект в концессию). Концессионный договор заключается на срок, определенный в договоре, но не менее 10 лет и не более 50 лет.
В соответствии с положениями закона Украины "О концессиях" (был принят в 1999 году и с того времени испытал лишь отдельные редакционные изменения) в концессию могут предоставляться лишь объекты, которые используются в определенных сферах хозяйственной деятельности. Исключительный перечень таких сфер содержится в статье 3 Закона.
Именно в этот перечень предлагается внести изменения известным законопроектом №4598, внесенным народными депутатами Раисой Богатыревой (фракция "Регионы Украины") и Филиппом Буждиганом (фракция коммунистов).
Законопроектом предполагается дополнить этот перечень разрешенных сфер концессии "транспортированием и перевалкой нефти магистральным трубопроводом "Одесса-Броды" через морской нефтяной терминал "Южный".
Заметим, что формулировка законопроекта является недостаточно корректной, поскольку в указанной статье 3 закона "О концессиях" не указываются отдельные объекты, а лишь отмечаются сферы хозяйственной деятельности, в которых в концессию могут предоставляться объекты права государственной или коммунальной собственности (например, водоснабжение, отвод и очищение сточных вод, транспортировка и распределение природного газа, строительство и эксплуатация автомобильных дорог и т.п.)
Таким образом, для соблюдения стиля закона в законопроекте следовало бы указать лишь новую сферу деятельности – транспортировка и перевалка нефти магистральными трубопроводами. При этом утверждение перечня объектов в определенной сфере деятельности в соответствии с законом осуществляется Кабинетом министров.
Непонятна позиция коммунистов, представитель которых является одним из авторов инициативы. Так, содержание законопроекта №4598 прямо противоречит положениям предвыборной программы КПУ, по списку которой избирался и депутат Буждиган.
Там, в частности, речь идет о том, что одной из задач, на решении которой сосредоточат свои усилия коммунисты после победы на выборах, является "установление государственной монополии на […] эксплуатацию энергетических сетей, рельсового, трубопроводного, морского и авиационного транспорта".
Более того, законопроект вопиюще не согласовывается и с позицией фракции, о которой можно сделать вывод из другого проекта закона, внесенного на этот раз уже партийным руководством и лидерами фракции.
Речь идет о законопроекте с выразительным названием "О моратории на продажу, приватизацию, корпоратизацию, сдачу в аренду или в концессию и прочие изменения формы собственности государственных сетей газо-нефте-амиако-транспортных систем Украины или их частей на период до 2015 года" (№4355), который был внесен 10 ноября 2003 года народными депутатами Станиславом Гуренко и Петром Симоненко.
Едва ли коммунист Буждиган не был ознакомлен с законодательной инициативой своего руководства. Этот факт является еще более странным, учитывая хваленую партийную дисциплину и святость собственной программы для коммунистов.
Вместе с тем, все понятно с авторством Раисы Богатыревой – лидера парламентской фракции "Регионы Украины", ведь идея концессии пылко поддерживается "энергетическим" вице-премьером Андреем Клюевым. Последний еще совсем недавно был коллегой Раисы Васильевны по фракции с донецкими корнями.
С другой стороны, есть вопросы относительно правительственной поддержки законопроекта в целом. Ведь еще в январе 2003 года Кабмин подал законопроект (№3043), который по своему смыслу очень похож на депутатский.
Тогда в законопроекте, разработанном "Укртранснафтой" (что следует из его авторского коллектива), правительство предлагало разрешить концессию объектов в сфере "транспортировки нефти магистральным трубопроводным транспортом". Но проект так и не был рассмотрен – по просьбе правительства рассмотрение было отложено (как отмечается в стенограмме заседания 14.05.2003 – "для того, чтобы согласовать дополнительные аргументы").
В представлении нового законопроекта можно было бы увидеть желание депутатов обезопасить страну от того, что в концессию отдадут все нефтепроводы (ведь, по действующему закону, как уже отмечалось, конкретный список объектов определяет Кабинет министров).
На это, в частности, обращало внимание Главное научно-экспертное управление Верховной Рады в своем выводе к проекту №3043. Но эту угрозу можно было бы легко отвести, закрепив в тексте закона четкое указание на то, что в сфере транспортировки нефти утверждения перечня объектов осуществляется Верховной Радой (как, собственно, и предлагало ГНЭУ).
Законопроект Богатырёвой-Буджигана имеет все шансы быть принятым уже в ближайший четверг, 19 февраля.
Хотя голосование могло состояться и раньше – законопроект был в повестке дня пленарного заседания 5 февраля. При этом – в разделе "по сокращенной процедуре", то есть без обсуждения (что является нарушением регламента, поскольку законопроект должен был предварительно обсуждаться).
Это обстоятельство и было учтено при планировании пленарной недели 17-20 февраля – депутатам (а вместе с ними и общественности) была предоставлена возможность обсудить целесообразность концессии нефтепровода "Одесса-Броды" во время заседания в среду (18 февраля).
Важным – в контексте возможной концессии этого стратегического объекта – является другое голосование, которое состоялось 3 февраля. Тогда парламент одобрил в целом 243 голосами законопроект "О внесении изменений в некоторые законы Украины с целью стимулирования концессионной деятельности" (№2277, внесенный Кабмином еще в октябре 2002 года).
Одобрил, не считаясь с наличием замечаний Главного научно-экспертного управления и Главного юридического управления Верховной Рады (последнее предлагало принять проект во втором чтении и перенести отдельные положения на третье).
Если этот законопроект станет законом (для этого нужна подпись президента и обнародование), то будущий концессионер (в нашем случае, нефтепровода "Одесса-Броды") после окончания срока действия договора получит право приватизировать объект, который предоставлялся в концессию, путем его выкупа.
Условием такого права у бывшего концессионера будет создание этого имущества или осуществление его улучшения стоимостью не менее чем 25% стоимости имущества на момент приватизации (что, учитывая продолжительный срок концессионного договора, является полностью реальным).
При этом в законопроекте не отмечено, в течение какого срока бывший концессионер будет иметь право на выкуп (месяц или, может, десять лет). На что указывали как эксперты Верховной Рады, так и народные депутаты в своих предложениях к тексту проекта после первого чтения.
Другим важным нововведением является значительное упрощение процедуры проведения концессионного конкурса. Так, срок рассмотрения заявок претендентов сокращен с 90 до 45 дней с последнего дня подачи заявки. И сам срок подачи заявок на конкурс сокращен вдвое – до 60 дней со дня объявления конкурса. Вспомним, что именно эти сроки волновали представителя русской ТНК.
Кроме того, едва ли будет оказывать содействие прозрачности процесса передачи в концессию государственной собственности изъятие из закона "О концессиях" нормы, по которой сведения, предоставленные претендентами в заявке на участие в конкурсе, должны быть опубликованы в официальных изданиях (кроме сведений, которые указаны претендентом как конфиденциальные и не могут быть разглашены организаторами конкурса).
Итак, законопроект №2277, в случае его подписания президентом, может стать красивым подарком и дополнительным стимулом для потенциальных концессионеров нефтепровода. А в качестве последних, как известно, рассматриваются русские нефтекомпании (для которых концессия - это способ воплощения их "реверсной" мечты), заграничные инвесторы (упоминается Шеврон-Тексако и нефтяные компании Каспийского региона), а с недавних пор – и украинские претенденты (называется концерн "Енерго", который контролирует то ли Геннадий Васильев, то ли Андрей Клюев).
Остается лишь надеяться, что громкая победа в виде прямого использования магистрального нефтепровода "Одесса-Броды" не будет перечеркнута условиями возможной концессии, а возможный концессионный конкурс не состоится "по сокращенной процедуре" с заведомо определенными победителями.
Автор: Дмитрий Котляр, эксперт Лаборатории законодательных инициатив
