Ані законопроект "Нашої України", ані кучмістів – не панацея від авторитаризму
Середа, 10 березня 2004, 13:17
Продовжуючи розпочату на сайті "Українська правда" тему порівняння "більшовицького" проекту конституційних змін та проекту, розробленого "Нашою Україною" (стаття Дмитра Зборика "Захист нападом"), вважаємо за доцільне висловити деякі критичні зауваження до ключових тез автора статті.
Теза перша: проект №4105 передбачає узурпацію державної влади.
Для аргументації автор посилається, зокрема, на положення статті 78 проекту № 4105, відповідно до якої народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, (крім посад міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади), що тим самим, як вважає автор, "зліплює законодавчу та виконавчу владу в сніжний ком".
Другий аргумент автора стосовно узурпації влади – посилання на п. 30 ст. 106 пропонованих змін до Конституції, згідно з яким президент не має права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України (що, на думку автора статті, "свідчить про серйозні наміри її авторів вдаватися до змін в майбутньому, якщо в цьому буде потреба").
Зауважимо, що можливість суміщення мандату члена загальнодержавного представницького органу з посадою члена уряду допускається законодавством практично всіх європейських країн, за винятком хіба що Франції та Португалії, яка наслідує французьку адміністративну модель. Сама по собі узурпація державної влади однією з гілок не є наслідком суміщення депутатського мандату з посадою в уряді.
Адже навіть у випадку встановлення заборони на суміщення уряд, сформований представленими у парламенті партіями, здійснюватиме не лише виконавчу владу, але і впливатиме через депутатів-представників відповідних політичних сил в парламенті на діяльність самого законодавчого органу. Саме тому у більшості парламентських республік провідним центром формування державної політики є уряд, а не парламент.
Важелі впливу уряду на діяльність парламенту прямо залежать від рівня фракційної структурованості законодавчого органу – чим більше політичних сил бере участь у формуванні уряду, тим менше залишається важелів урядового впливу на діяльність законодавчого органу. Тобто, однопартійний уряд фактично контролюватиме діяльність парламенту, незалежно від того, чи є його члени депутатами, чи ні.
Що ж стосується доцільності встановлення заборони на застосування президентом права вето щодо законів про внесення змін до Конституції, то її закріплення аж ніяк не свідчить про те, що Основний Закон у майбутньому стане предметом перманентного перегляду на догоду інтересам тих чи інших політичних сил у парламенті.
Варто нагадати, що ст. 158 Конституції значно звужує можливості для "коригування" Основного Закону – парламент не може протягом строку своїх повноважень двічі змінювати одні й ті ж самі положення Конституції; не підтриманий проект змін до Конституції може бути поданий для повторного розгляду парламентом не раніше як через рік після його відхилення Верховною Радою.
Очевидно, заборону на застосування президентом права вето щодо законів про внесення змін до Конституції не лише можна, але й потрібно встановити.
Хоча чинною Конституцією встановлено спеціальну, відмінну від прийняття звичайних законів, процедуру ухвалення змін до Конституції України (більшістю у 300 голосів); норми, якими врегульовано порядок внесення змін до Конституції, виділено в окремий розділ Основного Закону (що також мало підкреслити особливості розгляду та прийняття законів про внесення змін до Конституції та неможливість застосування президентом права вето на такі закони), глава держави, тим не менше, застосував таке право до Закону про внесення змін до ст. 98 Конституції, а Конституційний суд необґрунтовано визнав застосування такого права конституційним.
Встановлення на конституційному рівні (у проекті №4105) прямої заборони на "ветування" президентом законів про внесення змін до Конституції є вдалою спробою вирішити згадану проблему.
Теза друга: зміни, запропоновані проектом "Нашої України", мають, як зазначає автор, "фундаментальний характер", оскільки з одного боку – передбачають запровадження парламентської форми правління, а з іншого – "приділяють значну увагу розвитку місцевого самоврядування".
При цьому автор суперечить самому собі – якщо пропонована проектом №4105 парламентська форма правління ним критикується як така, що передбачає узурпацію державної влади, то така сама модель, але пропонована "Нашою Україною", "істотно зменшує можливість узурпації влади".
Відзначимо, що реалізація пропонованої "Нашою Україною" владної моделі за певних умов також може призвести до узурпації влади однією особою.
Для ілюстрації цього твердження наведемо простий приклад: у 2004 році на виборах президента України перемагає кандидат Х, який до чергових парламентських отримує значну популярність серед виборців (за аналогією з подіями, які мали місце в Російській Федерації).
За результатами парламентських виборів 2006 перемогу здобуває пропрезидентська партія, яка формує уряд. Цілком очевидно, що головним центром вироблення державної політики в таких умовах буде не парламент і не уряд, а одна особа – президент, незалежно від обсягу закріплених за ним повноважень: формально не маючи права призначати та звільняти членів уряду, за парламентської моделі глава держави здійснюватиме вплив на формування та діяльність Кабінету міністрів через підконтрольну йому більшість у парламенті.
Відтак пропоновані "Нашою Україною" зміни до Конституції не є панацеєю від авторитаризму. Та й сам проект "Нашої України", як свідчить лише побіжний його аналіз, має не менше недоліків, ніж законопроект №4105.
До речі, попри твердження автора, проект "Нашої України" не передбачає суттєвої реформи місцевого самоврядування (обласні та районні ради за пропонованими змінами всупереч Європейській хартії місцевого самоврядування і надалі залишатимуться без власних виконавчих органів).
Теза третя: При непідтриманні соціалістами проекту №4105 протягом квітня першими, хто підтримає проект "Нашої України", будуть більшовики, оскільки новозапропонований проект містить майже такий самий обсяг переходу повноважень і такий самий порядок обрання прем’єра, як і №4105.
Насправді, на тлі результатів голосування у першому читанні за законопроект №4285-4, яким передбачено запровадження пропорційної системи виборів до парламенту із застосуванням 4% бар’єру, сподівання на те, що протягом квітня 2004 року проект №4105 (як і новий виборчий закон) не буде затверджений 300 голосами, виглядають недостатньо обґрунтованими, як і твердження автора про те, що "більшовики", у разі провалу проекту конституційних змін № 4105, відразу ж підтримають проект "Нашої України".
По-перше, у разі відхилення проекту Медведчука-Симоненка сподіватись на те, що лідер президентського рейтингу до проведення виборів глави держави внесе до парламенту проект змін до Конституції, якими його майбутні повноваження обмежуються, було б наївним.
По-друге, більшість зацікавлена у парламентській моделі лише доти, доки існують можливості для її запровадження до проведення президентських виборів.
Загалом, твердження автора про те, що проект № 4105 передбачає узурпацію державної влади, а проект "Нашої України" – ні, не підкріплюються достатньо вагомими аргументами.
Ці аргументи не слід шукати в тексті проектів змін до Конституції, як і не варто протиставляти окремі положення одного проекту положенням іншого – сама по собі форма правління, у відриві від політичної ситуації в тій чи іншій державі, не дозволяє чітко визначити, кому реально належить влада в державі.
Аналізуючи проекти, доцільніше було б вести мову не про узурпацію/демократизацію влади (яка можлива як за президентської, так і парламентської або змішаної форми правління), а про спробу збереження влади в руках тих, хто на сьогодні являє собою більшість у Верховній Раді.
Автор: Денис Ковриженко, експерт з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив
Читайте також:
Захист нападом
"Наша Україна" нарешті написала власний проект змін до Конституції
Кучма підозрює, що Ющенко отримав з-за кордону вказівку підтримати політреформу?
Теза перша: проект №4105 передбачає узурпацію державної влади.
Для аргументації автор посилається, зокрема, на положення статті 78 проекту № 4105, відповідно до якої народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, (крім посад міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади), що тим самим, як вважає автор, "зліплює законодавчу та виконавчу владу в сніжний ком".
Другий аргумент автора стосовно узурпації влади – посилання на п. 30 ст. 106 пропонованих змін до Конституції, згідно з яким президент не має права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України (що, на думку автора статті, "свідчить про серйозні наміри її авторів вдаватися до змін в майбутньому, якщо в цьому буде потреба").
Зауважимо, що можливість суміщення мандату члена загальнодержавного представницького органу з посадою члена уряду допускається законодавством практично всіх європейських країн, за винятком хіба що Франції та Португалії, яка наслідує французьку адміністративну модель. Сама по собі узурпація державної влади однією з гілок не є наслідком суміщення депутатського мандату з посадою в уряді.
Адже навіть у випадку встановлення заборони на суміщення уряд, сформований представленими у парламенті партіями, здійснюватиме не лише виконавчу владу, але і впливатиме через депутатів-представників відповідних політичних сил в парламенті на діяльність самого законодавчого органу. Саме тому у більшості парламентських республік провідним центром формування державної політики є уряд, а не парламент.
Важелі впливу уряду на діяльність парламенту прямо залежать від рівня фракційної структурованості законодавчого органу – чим більше політичних сил бере участь у формуванні уряду, тим менше залишається важелів урядового впливу на діяльність законодавчого органу. Тобто, однопартійний уряд фактично контролюватиме діяльність парламенту, незалежно від того, чи є його члени депутатами, чи ні.
Що ж стосується доцільності встановлення заборони на застосування президентом права вето щодо законів про внесення змін до Конституції, то її закріплення аж ніяк не свідчить про те, що Основний Закон у майбутньому стане предметом перманентного перегляду на догоду інтересам тих чи інших політичних сил у парламенті.
Варто нагадати, що ст. 158 Конституції значно звужує можливості для "коригування" Основного Закону – парламент не може протягом строку своїх повноважень двічі змінювати одні й ті ж самі положення Конституції; не підтриманий проект змін до Конституції може бути поданий для повторного розгляду парламентом не раніше як через рік після його відхилення Верховною Радою.
Очевидно, заборону на застосування президентом права вето щодо законів про внесення змін до Конституції не лише можна, але й потрібно встановити.
Хоча чинною Конституцією встановлено спеціальну, відмінну від прийняття звичайних законів, процедуру ухвалення змін до Конституції України (більшістю у 300 голосів); норми, якими врегульовано порядок внесення змін до Конституції, виділено в окремий розділ Основного Закону (що також мало підкреслити особливості розгляду та прийняття законів про внесення змін до Конституції та неможливість застосування президентом права вето на такі закони), глава держави, тим не менше, застосував таке право до Закону про внесення змін до ст. 98 Конституції, а Конституційний суд необґрунтовано визнав застосування такого права конституційним.
Встановлення на конституційному рівні (у проекті №4105) прямої заборони на "ветування" президентом законів про внесення змін до Конституції є вдалою спробою вирішити згадану проблему.
Теза друга: зміни, запропоновані проектом "Нашої України", мають, як зазначає автор, "фундаментальний характер", оскільки з одного боку – передбачають запровадження парламентської форми правління, а з іншого – "приділяють значну увагу розвитку місцевого самоврядування".
При цьому автор суперечить самому собі – якщо пропонована проектом №4105 парламентська форма правління ним критикується як така, що передбачає узурпацію державної влади, то така сама модель, але пропонована "Нашою Україною", "істотно зменшує можливість узурпації влади".
Відзначимо, що реалізація пропонованої "Нашою Україною" владної моделі за певних умов також може призвести до узурпації влади однією особою.
Для ілюстрації цього твердження наведемо простий приклад: у 2004 році на виборах президента України перемагає кандидат Х, який до чергових парламентських отримує значну популярність серед виборців (за аналогією з подіями, які мали місце в Російській Федерації).
За результатами парламентських виборів 2006 перемогу здобуває пропрезидентська партія, яка формує уряд. Цілком очевидно, що головним центром вироблення державної політики в таких умовах буде не парламент і не уряд, а одна особа – президент, незалежно від обсягу закріплених за ним повноважень: формально не маючи права призначати та звільняти членів уряду, за парламентської моделі глава держави здійснюватиме вплив на формування та діяльність Кабінету міністрів через підконтрольну йому більшість у парламенті.
Відтак пропоновані "Нашою Україною" зміни до Конституції не є панацеєю від авторитаризму. Та й сам проект "Нашої України", як свідчить лише побіжний його аналіз, має не менше недоліків, ніж законопроект №4105.
До речі, попри твердження автора, проект "Нашої України" не передбачає суттєвої реформи місцевого самоврядування (обласні та районні ради за пропонованими змінами всупереч Європейській хартії місцевого самоврядування і надалі залишатимуться без власних виконавчих органів).
Теза третя: При непідтриманні соціалістами проекту №4105 протягом квітня першими, хто підтримає проект "Нашої України", будуть більшовики, оскільки новозапропонований проект містить майже такий самий обсяг переходу повноважень і такий самий порядок обрання прем’єра, як і №4105.
Насправді, на тлі результатів голосування у першому читанні за законопроект №4285-4, яким передбачено запровадження пропорційної системи виборів до парламенту із застосуванням 4% бар’єру, сподівання на те, що протягом квітня 2004 року проект №4105 (як і новий виборчий закон) не буде затверджений 300 голосами, виглядають недостатньо обґрунтованими, як і твердження автора про те, що "більшовики", у разі провалу проекту конституційних змін № 4105, відразу ж підтримають проект "Нашої України".
По-перше, у разі відхилення проекту Медведчука-Симоненка сподіватись на те, що лідер президентського рейтингу до проведення виборів глави держави внесе до парламенту проект змін до Конституції, якими його майбутні повноваження обмежуються, було б наївним.
По-друге, більшість зацікавлена у парламентській моделі лише доти, доки існують можливості для її запровадження до проведення президентських виборів.
Загалом, твердження автора про те, що проект № 4105 передбачає узурпацію державної влади, а проект "Нашої України" – ні, не підкріплюються достатньо вагомими аргументами.
Ці аргументи не слід шукати в тексті проектів змін до Конституції, як і не варто протиставляти окремі положення одного проекту положенням іншого – сама по собі форма правління, у відриві від політичної ситуації в тій чи іншій державі, не дозволяє чітко визначити, кому реально належить влада в державі.
Аналізуючи проекти, доцільніше було б вести мову не про узурпацію/демократизацію влади (яка можлива як за президентської, так і парламентської або змішаної форми правління), а про спробу збереження влади в руках тих, хто на сьогодні являє собою більшість у Верховній Раді.
Автор: Денис Ковриженко, експерт з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив
Читайте також:
Захист нападом
"Наша Україна" нарешті написала власний проект змін до Конституції
Кучма підозрює, що Ющенко отримав з-за кордону вказівку підтримати політреформу?
