"Молдавський варіант"

І чого це всі вирішили, що в результаті нової версії політреформи Україна перетвориться на парламентську республіку, а президент – у номінального керівника країни, позбавленого реальної влади? На підставі того факту, що президента передбачається обирати парламентом?

Дійсно, у класичних конституційних схемах це одна з головних ознак парламентської республіки. При цьому передбачається, що повноваження глави держави істотно обмежені. Головною політичною фігурою країни стає прем'єр. Але чи так усе буде в нашому випадку?

Висновки про те, яким буде статус президента в післяреформений період, можна буде робити після публічного виголошення офіційного тексту законопроекту і ретельного аналізу його змісту. Але вже зараз є підстави думати, що глава держави не перетвориться на "політичну ляльку". Вірніше, реальний статус президента буде залежати від того, що за людина обійме цю посаду, і як він буде розпоряджатися своїми повноваженнями.

Судячи з того, які функції передбачається зберегти за президентом, його статус буде в основному відповідати режимові напівпрезидентської республіки. Якщо вірити джерелам Сергія Рахманіна ("Дзеркало тижня", №33, 30 серпня 2003 р.) й іншим витокам інформації про компромісний варіант політичної реформи, у новому конституційному законопроекті зафіксовано, що "Кабінет міністрів відповідальний перед президентом", а глава держави зберігає чималий вплив на кадрову політику, особливо на її силовий і зовнішньополітичний блок.

За президентом, схоже, зберігається статус глави Ради національної безпеки й оборони. Про зміни конституційного статусу РНБОУ нічого не повідомляється. Персональний склад Ради за нинішньою Конституцією формується главою держави. Прем'єр входить до складу РНБОУ як один із його членів. Рішення Ради вводяться в дію указами президента. Поняття національної безпеки, як показала практика діяльності РНБОУ, можна трактувати дуже широко.

До того ж, зовсім нещодавно Кучма заявив про необхідність підсилити повноваження РНБОУ. Нібито, для боротьби з корупцією в правоохоронних органах. Тільки для цього…? Рада національної безпеки – орган конституційний, на відміну, наприклад, від адміністрації президента. Згідно зі ст.107 Конституції України РНБОУ не тільки координує, але й контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони.

Конкретні повноваження Ради національної безпеки можна підкоригувати (у тому числі і розширити) уже після прийняття змін до Конституції. За наявності відповідної політичної волі з боку глави держави РНБОУ цілком може перетворитися в рівнозначний уряд, або в надурядовий орган, що впливає на прийняття рішень, але який при цьому не несе за них політичної відповідальності.

Мені можуть заперечити, що кадрові й інші повноваження глави держави будуть мати формальний, церемоніальний характер. Зрештою, їх можна урівноважити процедурою контрасигнатури, коли правові акти, які підписуються президентом, паралельно скріплюються підписом прем'єра, і тільки в цьому випадку можуть набрати сили.

Але принцип контрасигнатури закріплений і в чинній Конституції, однак, чи працює він реально, а не формально? Ні для кого не секрет, що кадрові рішення приймаються безпосередньо президентом, а "подання" прем'єр-міністра є не більш ніж формально-процедурним моментом.

У пострадянських країнах, як свідчить політична практика, найчастіше вирішальну роль грає не буква закону, а сформовані традиції підготовки і прийняття рішень, неформальний статус політичних гравців, специфічна політична "культура", нарешті, елементарна організаційна й психологічна інерція в діяльності структур влади. Конституційна трансформація форми правління не буде означати настільки ж швидкої зміни "візантійського" характеру нашої політики.

Наведу конкретний приклад. У Молдові де-юре існує парламентська республіка. Президента обирає парламент. Однак, проте, саме глава держави залишається найбільш впливовою політичною фігурою країни. Де-факто статус президента Молдови не змінився. Шановний читачу, Ви пам'ятаєте ім'я прем'єра Республіки Молдова? Навряд чи. Ім'я президента Молдови – Вороніна – відомо більшості тих, хто цікавиться політикою.

А от якщо Вас попросять згадати імена державних керівників парламентських республік Європи, наприклад, ФРН або Італії, то Ви назвете імена керівників уряду, а от імена глав держав можете і не пригадати. Ця ситуація дуже точно характеризує принципові розходження європейських і пострадянських парламентських республік.

Боюся, що "молдавський варіант" ймовірний і в нас. Адже очевидно для кого і для чого пропонується обрання президента парламентом. До того ж, Леонід Данилович і зараз блискуче володіє мистецтвом вершити владу де-факто, а потім і де-юре. "Комплекс Кучми" характерний не тільки для Ющенка, але і для інших топ-політиків України (можливо, за рідкісним винятком).

Передбачаю цілий ряд контраргументів.

По-перше, одна і та сама людина не може бути президентом більш двох термінів поспіль.

Відповідь: Але ж змінюється і процедура обрання глави держави і його повноважень. Виходячи з цих обставин, Конституційний суд цілком може дати вигідне для Кучми трактування конституційної норми.

По-друге, навіщо Кучмі при новій системі влади посада президента? Набагато привабливіше і простіше стати прем'єром. До того ж у Верховній Раді вже є більшість, здатна без проблем обрати його главою уряду. Цю версію, із посиланням на джерела в оточенні Кучми, оголосила днями Юлія Тимошенко.

Відповідь: Що ж, версію повернення Леоніда Даниловича в крісло прем'єра не варто виключати. Але це, скоріше, запасний варіант. Президентська посада й у новій структурі влади виглядає для Кучми кращою. Як уже відзначалося, глава держави зберігає чималу владу. Хоча вона вже не буде такою значною, як зараз (насамперед, за рахунок відсутності права відправляти у відставку керівників виконавчої влади).

Але, найголовніше, у порівнянні з прем'єрством, президентура виглядає більш надійною. Судячи з витоків інформації про новий законопроект, главу держави усунути з посади буде набагато складніше, ніж прем'єра. Процедура імпічменту, начебто б, залишається незмінною.

А от політична доля прем'єра буде залежати від ситуації у більшості й у парламенті в цілому. Правляча парламентська коаліція може розпастися. А урядова криза (і не тільки) може привести до розпуску Верховної Ради. Число підстав для розпуску парламенту, до речі, збільшується. Обраний же парламентом президент зберігає свої повноваження і після розпуску Верховної Ради.

Імовірно, Юлію Володимирівну навмисно пускають по помилковому сліду, щоб ідея виборів президента парламентським шляхом не асоціювалася з інтересами Кучми.

Третій контраргумент: вибори президента парламентом можуть відбутися не раніше 2006 року, коли на основі пропорційної виборчої системи буде обрана нова Верховна Рада. До того ж для обрання глави держави буде потрібно 3/4 голосів народних депутатів. На цих нормах наполягають КПУ й СПУ, без голосів яких "третій проект" навряд чи буде затверджений конституційною більшістю.

Відповідь: А чому не провести президентські вибори за новим принципом у визначені строки, тобто в 2009? Навіщо проводити проміжні президентські вибори, витрачати кошти. Ця аргументація, яка напевно буде звучати. Точніше, уже звучить. "Донор Конституції" Табачник в інтерв'ю "Київському телеграфу" (№31, 1-7 вересня 2003) назвав ідею "перехідного президента" марнотратством і висловився за проведення виборів президента нинішнім складом парламенту.

Опозицію будуть переконувати тим, що норма про обрання глави держави 3/4 голосів депутатського корпусу Верховної Ради, нейтралізує можливість переобрання Кучми президентом. Адже без голосів опонентів Кучми при обранні глави держави ніяк не обійтися.

До речі, а чому для обрання начебто б "церемоніальної фігури" потрібно аж 3/4 голосів народних депутатів? У парламентських республіках при виборах глави держави дійсно передбачається кваліфікована більшість (найчастіше 2/3, іноді 3/5 голосів), щоб забезпечити необхідність досягнення більш широкого компромісу в рамках цієї процедури. Але кваліфікована більшість у 3/4 - це вже занадто.

Теоретично набрати 337 і більш голосів можливо, але на практиці зробити це буде вкрай складно. Згадаймо спікеріади 1998 і 2002 р., але ж тоді була потрібно проста більшість. У випадку безвихідної ситуації при проведенні виборів глави держави парламентським шляхом (або спеціальною колегією виборців), міжнародний досвід рішення цієї проблеми пропонує два основних варіанти: 1) зниження (після перших турів голосування) порогу кваліфікованої більшості, необхідного для обрання президента (аж до простої більшості), 2) розпуск парламенту після кількох невдалих турів голосування (або після певного терміну, відведеного на голосування).

Перший варіант цілком може бути вигідний Кучмі і його прихильникам у Верховній Раді. Автори третього конституційного законопроекту начебто пропонують другий варіант. Але якщо він буде реалізований, то крім спікеріади й прем'єріади ми одержимо ще і президентіаду. При цьому в деяких політичних сил з'явиться спокуса навмисно довести ситуацію до абсурду і домогтися розпуску Верховної Ради.

Наслідком такої ситуації стане продовження повноважень чинного президента. 2-3 місяця піде на парламентську президентіаду, потім ще кілька місяців – на виборчу кампанію, а там – як карта ляже.

Упевнено, формула виборів президента парламентом стане предметом напруженої політтехнологічної боротьби і ще зазнає змін.

З достроковими парламентськими виборами пов'язаний ще один варіант, компромісний, - проведення парламентських виборів наприкінці березня 2005 р., на рік раніше. Ви скажете, що депутати не захочуть розлучатися з депутатськими мандатами раніш терміну? Не виключено. Але на них можна впливати і морально, і матеріально й адміністративно. До того ж, деякі опозиційні фракції напевно підтримають ідею дострокових парламентських виборів.

Як бути з тим, що в цьому випадку країна виявляється без президента більш ніж півроку? Не обов'язково. Президент може виконувати свої обов'язки до обрання спадкоємця. Прецедент подібного продовження повноважень у Кучми вже мається. Перший його президентський термін перевищив 5 років майже на п'ять місяців.

Ідея дострокових парламентських виборів також має подвійне дно. Конституційний альянс СДПУ(о), КПУ і СПУ може знайти продовження в підготовці нової версії пропорційного виборчого закону, відповідно до якого право на участь у виборах буде надано тільки політичним партіям. І тоді - прощай "Наша Україна", "ЗаЄду", БЮТ, а також гіпотетичні виборчі блоки, що уже зараз проектуються стратегами-політтехнологами під 2006 рік.

Але це ще не все. Буде збережена норма, відповідно до якої у виборах зможуть взяти участь тільки ті партії, які створені не пізніше ніж за рік до виборів. Черговий технологічний удар по Віктору Ющенку. Адже йому доведеться терміново визначатися у партійному відношенні. До якої б "історичної" партії він не пристав, вона у будь-якому випадку не набере стільки ж, скільки персоніфікований виборчий блок.

До того ж Віктор Андрійович міцно буде загнаний у національно-демократичне стійло, що остаточно позбавить його голосів потенційних прихильників серед російськомовних виборців. Створити нову мега-партію спеціально під Ющенка можна буде тільки до наступних парламентських виборів.

У разі чисто партійних виборів у Верховну Раду жодна партія не зможе виграти більше половини депутатських мандатів (ні практично, ні теоретично), тому формувати уряд зможе тільки коаліція партій, які подолали виборчий бар'єр (з яким також можливі маніпуляції).

А далі відкривається простір для політтехнологічних фантазій. Можливі різноманітні варіанти парламентсько-урядової коаліції - центристська ("олігархічна"), лівоцентристська, правоцентристська, "демократична" ("антиолігархічна") і т.д.

Наприклад, вже зараз є підстави передбачити спробу формування лівоцентристської ("соціально-орієнтованої") коаліції лівих партій (КПУ й СПУ), СДПУ(о) і деяких центристських партій, які спромоглися подолати виборчий бар'єр. Адже хто його знає, про що ще крім конституційної реформи говорили Віктор Володимирович, Олександр Олександрович і Петро Миколайович між собою, а заодно і з Волошиним?

Зрозуміло, є й інші варіанти (а також сценарії) розвитку ситуації у контексті політичної реформи (як до, так і після президентських і парламентських виборів). Однак об'єм статті не дозволяє дати їх докладний аналіз.

Політична реформа повинна сприяти демократизації й, одночасно, підвищенню ефективності системи влади в Україні. Жодну з цих задач "третій проект" не вирішує. Звичайно, із точки зору розвитку демократії краще вже "олігархічний плюралізм", ніж півавторитарний президентський режим. Але більш вірогідна стагнація нинішнього політичного режиму, за деяких косметичних трансформацій. При цьому посилюється інституціональна нестабільність політичної системи й дисбаланс у стосунках між структурами влади.

Українським політикам доведеться витрачати більше часу на вибори і пошук компромісу при формуванні вищих інститутів влади, ніж на розробку й прийняття стратегічно важливих політичних рішень.

Декілька слів у зв'язку з цим про процедуру виборів глави держави. Оскільки президент залишається ключовою фігурою у новій системі влади, не можна відмовлятися від його обрання всенародним голосуванням. У цій процедурі полягає важливе значення і з точки зору розвитку молодої української демократії.

Для наших виборців унаслідок різних, у тому числі історичних причин більш зрозуміла і значуща персоніфікація державної влади, персональна політична відповідальність, ніж її колективно-партійне вираження. Відсторонення громадян від прямих виборів першої особи держави тільки посилить процеси політичного відчуження, які і без того характерні для України.

До речі, у цілому ряді держав (Австрія, Ірландія, Ісландія), президенти яких мають вельми обмежені повноваження, характерні для класичних парламентських республік, глави держави обираються на основі загальних і прямих виборів.

На превеликий жаль політична реформа стала заручницею приватних і вузькогрупових політичних інтересів. Замість системної й узгодженої розробки нового, більш довершеного дизайну політичної системи, на конституційному полі триває війна.

Здавалося б, прагнення до компромісу у процесі розробки й реалізації конституційної реформи варто тільки вітати. "Українські Камєнєв і Зіновьєв" у чомусь навіть зіграли позитивну роль. Завдяки їх політичній супергнучкості відправлений в архів (або у резерв?) силовий варіант конституційної реформи.

Договірний процес вийшов на новий виток, мають бути нові обговорення й експертизи. А там і до президентських виборів недалеко. На жаль, відверто антиющенківський характер альянсу ММС (Медведчук-Мороз-Симоненко) докорінно дискредитує так званий конституційний компроміс. До того ж жертвами чергової "політичної піраміди" можуть стати і деякі з її засновників.

У ще більшій мірі ідея політичної реформи дискредитується нав'язливим бажанням забезпечити приватні інтереси Леоніда Кучми через зміну інституціональної структури влади.

З іншого боку, ігнорування і блокування політичної реформи "Нашою Україною" у кінцевому результаті може зіграти злий жарт із Ющенком і його прихильниками. Віктор Андрійович і частина його оточення і до цього дня перебувають у полоні ілюзії, що можна стати сильним президентом, засновуючись на нинішній Конституції. Однак, не просто сильний (у значенні "нью-Кучма"), а ефективний президент України можливий тільки тоді, коли він спирається на більшість, що його підтримує у Верховній Раді і має можливість законодавчо забезпечувати свою політику.

У разі перемоги на президентських виборах (при збереженні нинішнього конституційного режиму) певні проблеми в Ющенка можуть виникнути вже при затвердженні кандидатури нового прем'єра. Безсумнівно, на перших порах буде потік перебіжчиків у табір нового президента і можливо формування проющенківської парламентської більшості.

Але дуже скоро з'являться скривджені, незадоволені і розчаровані. І політична конфігурація Верховної Ради знову зміниться. А в плані проведення узгодженої законодавчої роботи у лідера "Нашої України" проблеми є вже зараз і у власній фракції.

Якщо політична реформа і далі буде здійснюватися у режимі примітивного "кидалова", то малоймовірно, що вона приведе до позитивних результатів. В українському політикумі панує тотальна недовіра стосовно один одного. До того ж усе сильніше відчуття кризи жанру. Від нескінченних розмов про політичну реформу втомилися майже всі - більшість політиків, журналісти, і навіть експерти, яким ця тема вигідна з точки зору професійної запитаності.

Я вже не кажу про простих громадян. Ще трохи і саме словосполучення "політична (конституційна) реформа" буде викликати реакцію у діапазоні від печії до гострої алергії.

Гідний вихід із цього глухого кута, на мій погляд, все-таки є. Це розробка й затвердження мінімального набору компромісних і взаємопов'язаних конституційних змін, що передбачають:

- формування Кабінету міністрів фракцією, або коаліцією фракцій, що мають більшість депутатських мандатів у Верховній Раді. При цьому кандидатури міністра оборони й міністра закордонних справ узгоджуються з президентом.

- Верховна Рада може бути розпущена у випадку, якщо вона не може почати пленарні засідання протягом 30 днів однієї сесії, або у тому випадку, якщо парламенту не вдається затвердити новий склад уряду протягом 60 днів.

- можливість вотуму недовіри стосовно прем'єра, членів уряду, як із боку Верховної Ради, так і з боку президента. При цьому остаточне рішення приймається парламентом.

- вотум недовіри стосовно прем'єра з боку і Верховної Ради, і з боку президента може носити тільки конструктивний характер, тобто у пропозиції про недовіру діючому прем'єру повинна бути вказана кандидатура нового прем'єра. Даний захід дозволить запобігти нестабільності уряду.

- Кабінет міністрів припиняє свої повноваження перед новообраною Верховною Радою. Новообраний президент має право висловити вотум недовіри діючому прем'єру, або окремим членам його уряду. Рішення з даного питання приймається Верховною Радою.

- призначення Генерального прокурора, голови СБУ, керівників ряду інших силових структур, а також припинення їх повноважень здійснюється Верховною Радою за поданням президента при узгодженні з прем'єром. При цьому парламент може висловити недовіру керівникам даних відомств і більшістю голосів звільнити їх із посади.

- внесення відповідних змін у повноваження Верховної Ради, президента й Кабінет Міністрів.

Дані зміни до Конституції повинні вступити у дію після парламентських виборів 2006 р. До остаточного затвердження конституційних змін потрібно ухвалити новий закон про вибори народних депутатів на основі пропорційної виборчої системи. При цьому бажано (як попередня гарантія), щоб він був підписаний президентом. У цьому законі необхідно хоча б частково врахувати інтереси регіонального представництва (наприклад, у формі регіональних списків).

Чергові президентські вибори повинні відбутися у встановлений термін. Ст. 103 Конституції України (про вибори президента) доцільно залишити у нинішньому вигляді. Такий пакетний підхід до політичної реформи представляється найбільш компромісним. Прихильниками подібного варіанту реформування системи влади могли б стати навіть члени "Нашої України" (якщо і не всі, то частина з них).

Багато що буде залежати від порядку голосування за проект конституційних змін. Ця процедура ніде чітко не прописана. Тому і тут можливі варіанти. Найбільш доцільним і компромісним є режим постатейного голосування у першому читанні. Після постатейного голосування спеціальною парламентською комісією формулюється цілісний, внутрішньо несуперечливий законопроект конституційних змін, який і прямує для експертизи у Конституційний суд.

Хотілося б вірити, що здоровий глузд візьме верх. Якщо ні, то … трагедії не буде. Ідея демократичного реформування системи влади вже живе своїм власним життям, незалежно від інтересів Кучми, Медведчука, Симоненка або Ющенка (список можна продовжити). Чи зараз, чи після 2004 р. чи 2006 р., але політична система в Україні все-таки буде змінюватися, і у персональному й у структурному вимірі.

Автор Володимир Фесенко, Центр прикладних політичних досліджень "Пента"