Що замислив Кучма і що з цього викинути?
Вівторок, 6 травня 2003, 15:56
Хоча, за свідченням соціологів центру "Соціальний моніторинг", інтерес громадян до дискусій навколо політичної реформи спадає, своя дискусія розгорнулася на сторінках "Української правди".
Політолог Олексій Гарань опублікував матеріал про роль і відповідальність інтелектуалів у часи суспільних змін. Народний депутат Микола Катеринчук з "Нашої України" озвучив відому тезу про те, що нагальної потреби у внесенні змін до Конституції немає – краще її просто виконувати.
Журналіст Вячеслав Піховшек звів ці матеріали у власній полемічній статті, звинувативши Гараня у "прекраснодушності", а Катеринчука – у лукавості. Мовляв, опозиція нічим не краща за владу, у разі її перемоги нас чекають чи не гірші часи, а отже врятує Україну тільки політична реформа. Знайомі тези? Як на мене, занадто знайомі, і тому хотів би долучити до дискусії і свій скромний голос.
Не будемо вдаватися у полеміку щодо вірогідності метаморфози опозиції, про яку говорить Піховшек – автор "Дніпропетровськ і К: Історія клану" і ведучий "П’ятого кута", очевидно, краще розуміється у метаморфозах. Відзначимо лише риси сучасності (яка, як відомо, формує майбутнє): Піховшек веде відкриту дискусію на сторінках "Української правди", хоча у можливість появи у "Епіцентрі" Гараня чи Катеринчука (причому без купюр і післямов) віриться чомусь важко.
Натомість приєднаємось до дискусії на тому аспекті, який Піховшек обережно обминув, перед якими обережно цю дискусію пригальмував. А саме – ЯКОЮ повинна бути політична реформа, аби вона (і тут я повністю погоджуюсь з паном Піховшеком) на інституційному рівні унеможливила би концентрацію влади в одних руках, наругу над механізмом стримувань і противаг, домінування тіньової політики і "права кабінетів" над волею виборців.
Заради справедливості зазначимо, що опозиціонери неодноразово самі висловлювалися за таку політичну реформу. Ющенко говорив про необхідність побудови такої системи влади, яка не залежала би від однієї людини, а Мороз (на форумі "Нашої України") – про те, що навіть у янгола на посаді українського президента згодом почали б рости роги, і отже таку систему розподілу владних повноважень треба міняти.
Більше того, ці тези лунали задовго до виступу Кучми 24 серпня 2002 року – а сам Кучма ще навесні-початку літа 2002-го називав нісенітницями (і дечим погірше) плани посилення повноважень парламенту в Україні. Навіть тепер він "за пропорційну систему, але не за партії"...
Однак перейдемо до власне політичної реформи. Навіщо вона потрібна? Які цілі мала б переслідувати? І які механізми найкраще забезпечують реалізацію цих цілей?
За місяці всенародного обговорення навколо цих питань було створено чимало міфів. Однак, з іншого боку, є досвід європейських країн, які втілили в життя збалансовані моделі організації влади – і можуть слугувати прикладом.
Вимоги до політико-правової реформи
В Україні після тривалого конституційного процесу у 1996 році було ухвалено Конституцію, що передбачала змішану, так звану "президентсько-парламентську" модель організації взаємодії між гілками влади.
Вважалося, що "змішана" модель дозволить поєднати переваги президентської (неперервність виконавчої вертикалі, можливість швидкого ухвалення і втілення рішень виконавчою владою) і парламентської (відповідальність уряду перед парламентом, ідентифікація політичних сил, що відповідальні за стан справ у країні) моделей.
Однак, як показала політична практика, реалізація "президентсько-парламентської" моделі в Україні не привела до оптимального перерозподілу компетенцій між гілками влади.
Оптимальний перерозподіл мав би забезпечити:
— чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику (і отже за стан справ у країні) — і відтак можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;
— коопераційний, робочий зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади (парламентом і урядом) для динамічного і послідовного прийняття та впровадження рішень щодо державної політики (замість конфронтації, яка відбирає час і енергію, що особливо небезпечно у перехідний період), системності у прийнятті законів та на їх основі — підзаконних актів;
— стабільну, послідовну роботу відповідального уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил — і можливістю притягти його до політичної відповідальності.
Президентсько-парламентська модель виявилася невдалою для виконання цих завдань.
По-перше, політичні сили, представлені за результатами виборів у парламенті, не мають повноважень щодо формування уряду — за винятком надання згоди президенту на призначення прем’єра.
По-друге, фактично позапарламентський спосіб формування уряду в Україні зумовлює ситуацію, коли уряд і парламент перебувають ніби по різні боки барикад. В уряді, відповідно до закономірностей бюрократичної процедури, готуються проекти законів. Депутати, представники зацікавлених сторін, експертних центрів до цього процесу допускаються вкрай рідко: вважається, що розробка рішень — прерогатива виконавчої влади. Отже, депутати найчастіше мають можливість ознайомитися з відповідним проектом, лише коли він опиняється у Верховній Раді.
Далі на взаємні звинувачення, змагання груп інтересів, у кращому разі — намагання швидко знайти компроміс (не завжди оптимальний) представники парламенту і уряду витрачають енергію і час, які могли б бути більш раціонально витрачені при координації дій у спільній розробці відповідного документа.
По-третє, стабільність і послідовність роботи уряду ускладнюються тим, що керівництво виконавчої влади є біцефальною, "двоголовою" структурою.
Крім уряду на чолі з прем’єром, на місце керманича виконавчої гілки влади претендує і президент (із створеними при ньому "допоміжними і дорадчими структурами") — і претендує, як зазначалося раніше, вельми успішно.
Право видавати обов’язкові для виконання накази, а особливо — звільняти урядовців на чолі з прем’єром, — робить президента де факто керівником системи виконавчої влади. Однак офіційно він уряд не очолює — і отже може уникнути відповідальності за його діяльність.
В цілому, реалізована в Україні модель президентсько-парламентської республіки не виправдала надій, що на неї покладались. Вона не дозволяє спрямувати зусилля різних гілок влади на здійснення необхідних політичних і економічних реформ. Така модель і в світі вважається однією з найменш вдалих, і застосовується (крім України) лише у низці доволі специфічних країн: Росії, Південній Кореї, Шрі-Ланці, Еквадорі, Перу.
Через зайву змагальність втрачається потенціал до спільної роботи уряду і парламенту, а широкі повноваження глави держави (і широкі можливості для перекладення відповідальності на інші органи влади) сприяють не консолідації реформаторських зусиль, а, навпаки, створюють у системі владних відносин зайве напруження.
Саме ці питання мають бути вирішені в рамках конституційної реформи.
Пропозиції щодо збалансування відносин у трикутнику "президент-парламент-уряд"
Відносини у цьому трикутнику є ключовими для організації збалансованих і відповідальних владних відносин. Президент пропонує вирішити це питання шляхом надання парламентській "більшості" [до речі, практично в жодній з з сучасних конституцій не існує вимога формувати "більшість" як певний інститут; за кордоном ідеться про формування коаліцій, які вирішують питання своєї діяльності у рамках політичних угод, а не жорстких норм конституційного права – чим забезпечується необхідна гнучкість взаємин парламенту і уряду] права формувати уряд – при цьому призначення силових міністрів він залишає за собою. За президентом також фактично залишено право відправляти прем’єра у відставку у будь-який момент.
На нашу думку, такі пропозиції не вирішують поставлених перед політичною реформою завдань. Право президента відправляти прем’єра у відставку залишає главу уряду у залежності від глави держави.
Більше того, наявність в уряді "квоти президента" – силових міністрів – може поставити під сумнів діяльність кабінету як єдиної команди (особливо якщо президент і прем’єр представляють різні політичні сили), що підірве ефективність роботи уряду.
До того ж, виведення силових міністрів з-під призначення парламентом ускладнить переговори щодо формування урядової коаліції: в більшості сучасних країн саме ці посади є вагомим "призом" для партнерів при створенні коаліційного уряду.
Посилання на необхідність існування "президентської квоти" буцімто в рамках виконання президентом повноважень Верховного головнокомандувача і координатора зовнішньої політики не є коректними: у країнах з "французькою" моделлю організації влади (зокрема, у самій Франції та Польщі) у законодавстві зазначено, що президент здійснює ці функції за погодженням з відповідним міністром – що вирішує нібито існуючу колізію.
Зрештою, призначення і звільнення президентом голів місцевих державних адміністрацій залишає чинною парадоксальну систему, коли формально виконавчу вертикаль очолює уряд, а реально – президент, що відповідно впливає на лояльність чиновників і може підірвати ефективність роботи уряду.
Така побіжна оцінка цієї частини президентських пропозицій дає підстави для формулювання "мінімального сценарію" конституційної реформи:
- позбавлення президента права без згоди Верховної Ради звільняти прем’єр-міністра;
- призначення і звільнення голів місцевих держадміністрацій не Президентом, а Кабінетом міністрів;
- скасування "президентської квоти" на призначення силових міністрів;
- призначення і звільнення членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади виключно за поданням прем’єр-міністра.
Такі зміни дозволили б "підкорегувати" існуючу модель владних відносин. Втім, після Другої світової війни і в ході "Третьої хвилі демократизації" останньої чверті ХХ століття у світі, і зокрема в Європі, напрацьована ціла низка механізмів ефективного розв’язання проблем у відносинах глави держави, парламенту і уряду. Тут можна згадати позитивні приклади конституцій ФРН (1949), Франції (1958), Іспанії (1978), Португалії (1976, зі змінами 1982), Польщі (1997) та інших країн – що дозволяє провести більш системні зміни конституційної моделі в Україні, аби вирішити зазначені вище проблеми.
За результатами порівняльного аналізу європейського законодавства з відповідної тематики, а також враховуючи особливості політичного процесу в Україні і ті зміни, що намітилися останнім часом, пропонуємо внести такі зміни до Конституції і законів (зокрема, "Про Регламент Верховної Ради України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про Президента України", "Про місцеві державні адміністрації", "Про Центральну виборчу комісію", "Про прокуратуру") України:
1. Удосконалити механізм інвеститури (формування) уряду: передбачити, що президент України після консультацій з уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій протягом 30 календарних днів після припинення повноважень попереднього складу Кабінету міністрів (крім випадків оголошення йому недовіри Верховною Радою чи надання Верховною Радою згоди президенту на відставку прем’єра) призначає кандидата на посаду прем’єр-міністра України, який протягом 15 календарних днів представляє Верховній Раді України проект Програми діяльності Кабінету Міністрів.
(Протягом цих 15 днів прем’єр-міністр також формує персональний склад уряду — відповідно до домовленостей, досягнутих між парламентськими фракціями. Склад уряду затверджується президентом за поданням прем’єра; звільняти міністрів, у тому числі "силових", і голів інших центральних органів виконавчої влади (крім тих, щодо яких передбачена окрема процедура, зокрема голови Фонду держмайна) президент може також виключно за поданням прем’єра: див. також п. 4.)
В разі непідтримання програми діяльності Кабінету міністрів України більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України, парламент протягом 15 днів призначає Прем’єр-міністра України за пропозицією не менш ніж третини його конституційного складу.
Якщо протягом цього терміну Прем’єр-міністра не буде обрано, Президент матиме право розпустити Верховну Раду і призначити нові вибори.
(Змін потребують пп. 11, 12 ст. 85, ст. 114 Конституції України).
2. Передбачити, що зміна уряду збігається не з обранням нового президента, а з обранням нової Верховної Ради (яка, зрештою, несе відповідальність за створення коаліції і формування уряду). Відтак, прем’єр-міністр вручає президенту заявку про відставку Кабінету в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконує свої повноваження до інвеститури нового уряду.
(Змін потребує ст. 115 Конституції України).
3. Передбачити, що президент України може припинити повноваження Прем’єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідного рішення, президент також мусить подати кандидатуру нового прем’єр-міністра (див. також п. 5, конструктивний вотум недовіри).
(Змін потребує п. 9 ст. 106, ст. 113 і ст. 115 Конституції України).
4. Встановити, що президент України призначає на посади і звільняє з посад членів Кабінету міністрів України, керівників інших органів виконавчої влади і голів місцевих державних адміністрацій тільки за поданням прем’єр-міністра України (таким чином забезпечується неперервність і політична відповідальність "вертикалі" виконавчої влади).
(Змін потребує п.10 ст. 106, ст. 114 і п. 4, 5, 9, 10 ст. 118 Конституції України).
5. Запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового прем’єр-міністра. В разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим прем’єр-міністром і формує уряд.
Передбачити також відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів — вотум недовіри міністру (або керівникові іншого центрального органу виконавчої влади) висловлюється простою більшістю голосів (при цьому на окремих міністрів, крім прем’єра, не поширюється річний "імунітет", пов’язаний із ухваленням програми діяльності Кабінету Міністрів); президент України за поданням прем’єр-міністра призначає на відповідну посаду нову особу.
(Змін потребує ст. 87 Конституції України).
6. Встановити право Верховної Ради України висловлювати недовіру членам Центральної виборчої комісії, що має наслідком їх відставку з посади.
(Змін потребує п. 21 ст.85 Конституції України).
7. Передбачити, що президент України може відправити у відставку генерального прокурора України лише за згодою Верховної Ради України.
(Змін потребують п. 25 ст. 85, п. 11 ст. 106, ст. 122 Конституції України).
Замість виборності голів місцевих державних адміністрацій пропонуємо перерозподілити повноваження між місцевими адміністраціями і органами місцевого самоврядування (радами): передати право на формування і виконання районних і обласних бюджетів виконавчим комітетам рад, залишити за державними адміністраціями лише природні для них функції нагляду за дотриманням законності, організацію виконання загальнодержавних програм.
Це змістить акценти у дискусіях навколо "губернаторів", дозволить говорити про реальний розвиток регіонального самоврядування і зменшить базу для корупції в регіонах: чиновники держадміністрацій не матимуть повноважень, які зацікавили б "корумпований попит", а за посадовими особами органів самоврядування якраз наглядатимуть державні адміністрації.
Ефективність таких механізмів засвідчена світовою практикою, вона дозволяє досягти основних цілей щодо політичної відповідальності влади:
— парламентське формування уряду дозволить виборцям чітко визначити політичні сили, що здійснюють державну політику і, отже, відповідальні за неї;
— спільний політичний інтерес урядовців і фракцій, які їх підтримують, підштовхне їх до більш злагодженої роботи, що дозволить спрямувати творчу енергію на вирішення нагальних питань державної політики, а не на роздмухування конфлікту між гілками влади;
— конституційні запобіжники проти кон’юнктурних змін уряду дозволять уникнути частих урядових криз, а навіть у разі їх виникнення дозволять (зокрема через можливість заміни конкретних міністрів, конструктивний вотум недовіри прем’єру) швидко знайти вихід.
Такі зміни, отже, сприятимуть підвищенню відповідальності влади перед суспільством, ефективності її діяльності, а це, у свою чергу, створить стимули для становлення в Україні тривалих демократичних традицій.
Оцінка інших аспектів політичної реформи
На наш погляд, принциповим питанням у рамках реформи залишається структура парламенту. Ми поділяємо позицію багатьох експертів і народних депутатів щодо передчасності запровадження в Україні двопалатного парламенту: це невиправдано ускладнило б і без того неповоротку систему законотворчості. До того ж, без достатнього досвіду боротьби із зловживаннями під час виборів залишається небезпека використання цих зловживань для викривлення позиції виборців у надміру великих "сенатських" округах.
Вважаємо, що пропозицію про скорочення депутатського корпусу з 450 до 300 депутатів є популістською, не несе позитивних змін: для забезпечення належного представництва у країні з населенням у майже 50 мільйонів депутатський корпус має бути достатньо чисельним. Для порівняння: у Великобританії і ФРН кількість депутатів нижньої палати перевищує 600 осіб, у Франції – 540.
Попри доцільність запровадження пропорційної системи виборів на нинішньому етапі політичного розвитку, вважаємо небажаним внесення цього питання до Конституції: виборча система – питання політичного вибору, а отже її фіксація у Конституції зробить надміру важкою її зміну.
Недоцільним є також проведення виборів президента і депутатів Верховної Ради в один рік: запровадження різних термінів повноважень і років виборів є широко розповсюдженим у світі свідомим способом стимулювати здійснення стримувань і противаг різними органами влади (якщо їх представники належать до різних політичних сил – що більш вірогідно, якщо вибори проводяться у різні роки).
Судова система повинна бути незалежною, судді мають відчувати імунітет від впливу інших гілок влади. Тому варто залишити без змін чинні положення про те, що судді обираються безстроково – а не призначати їх на десять років через Палату регіонів...
Зрештою, вважаємо неприпустимим ухвалення законів і змін до Конституції на референдумі: як свідчить практика, звертання до громадян із питань законодавства найчастіше є способом маніпулювання і уникнення справді ґрунтовної роботи над проектом. За статистикою, підтвердженою міжнародним досвідом, найчастіше референдуми "виграє" той, хто їх проводить – громадяни рідко досконально вивчають законопроекти, винесені на референдум.
Висновки і сценарії
В цілому, проект політичної реформи, запропонований президентом України, не дозволяє вирішити задач із оптимізації владних відносин в Україні. Для такої оптимізації потрібні механізми, які дозволяли би знайти баланс між ефективним здійсненням влади, реалізацією принципу стримувань і противаг, і забезпеченням відповідальності органів влади за свою діяльність.
Існують і інші альтернативи. У Верховній Раді нині зареєстровано п’ять законопроектів щодо конституційної реформи, причому вони мають суттєві відмінності. Однак, якщо опозиція говорить про необхідність формування спеціальної комісії, то президент наполягає на голосуванні за законопроект, що буде результатом "всенародного обговорення".
Міністр юстиції Лавринович заявив, що в обговоренні взяли участь більше 208 тисяч громадян, які внесли більше 5,3 тисяч зауважень; зауваження нині обробляються Мін'юстом, і скоро з надр цього міністерства може виринути офіційний "доопрацьований" документ, що надійде на розгляд депутатів після 15 травня.
Якщо до цього опозиція не спроможеться висунути консолідований "контрпроект", який передбачатиме конкретні зміни до статей Конституції, раніше зареєстровані проекти політичної реформи може спіткати доля "альтернативних проектів Конституції" 1996 року: про них просто забули, коли адміністративні і медійні важелі були застосовані для супроводу проекту від Конституційної комісії.
Поки що Верховна Рада – після того, як у результаті конфлікту навколо підтримки програми дій уряду і непідтримки закону про пропорційну систему виборів – не ухвалила жодну постанову щодо механізму роботи над політичною реформою, висунуті за результатами парламентських слухань 9 квітня.
Якщо таке рішення не буде прийнято після свят, шанси на "проштовхування" принаймні через пропрезидентську більшість саме президентського варіанту змін Конституції суттєво підвищуються.
Інша справа, яким буде цей варіант – тобто, яка саме група в оточенні Президента отримає найбільший вплив на формулювання тексту.
Так, СДПУ(о) прохолодно ставиться до другої палати, проте обстоює ідею запровадження пропорційної системи – однак не простої, а такої, що давала би право балотуватися не блокам, а партіям. Які наслідки матиме такий варіант, здається, зрозуміло.
А от "Регіони", навпаки, підтримують ідею створення другої палати – але не у захваті від пропорційної системи.
"Трудовики", як видається, не вельми розуміють потребу у політичній реформі як такій – і, вірогідно, пристануть на будь-який кінцевий варіант, що буде санкціонований Кучмою.
До того ж, кожен із потенційних авторів грає у свою гру, має свій сценарій країни після 2004 року, і політреформа відіграє в цих сценаріях різну роль.
Тим часом у Меморандумі єдності щодо політичної реформи, підписаному представниками опозиції 14 квітня, розставлено точки над "і" у конституційній моделі. Якщо їй судиться бути реалізованою, українська модель організації влади буде більш збалансованою – вона не містить тих перекосів і штучних ускладнень, якими начинені пропозиції президента.
Найближчі тижні покажуть, як розвиватимуться події навколо політичної реформи. Чим ближче офіційне закінчення "всенародного обговорення", тим більше здається, що дискусія навколо конституційної реформи перемістилася у своєрідне "технологічне" річище: у ЗМІ обговорювалися не стільки запропоновані Президентом зміни, скільки те, хто саме, як і коли може скористатися із їх висунення, спроби втілення чи, навпаки, відкликання.
Складається враження, що питання про те, якою саме буде модель стосунків між органами влади внаслідок реалізації реформи політичної системи, є несуттєвим, набагато важливішим є сам процес. Не виключено, що саме на такий варіант дискусії і розраховували автори сценаріїв "підправлення" норм Конституції під свої тактичні потреби.
Проте, переймаючись питанням "як", розмахуючи кліше "політична реформа" як прапором, політики і експерти не мають права забалакати, упустити важливе "що": йдеться-бо про те, чи буде влада врешті ефективною і відповідальною, чи "політичні реформи" виникатимуть кожного виборчого сезону.
Автор - Ростислав Павленко, директор програм Школи політичної аналітики при НаУКМА, к.політ.н.
Читайте також інші дискусійні матеріали на тему реформи Кучми:
Вячеслав Піховшек, Новий марксизм і нова прекраснодушність
Олексій Гарань, Констатувати, плисти за течією чи змінювати?
Микола Катеринчук, Пане Кучмо! Панове опозиціонери! Не чіпайте Конституцію!
Політолог Олексій Гарань опублікував матеріал про роль і відповідальність інтелектуалів у часи суспільних змін. Народний депутат Микола Катеринчук з "Нашої України" озвучив відому тезу про те, що нагальної потреби у внесенні змін до Конституції немає – краще її просто виконувати.
Журналіст Вячеслав Піховшек звів ці матеріали у власній полемічній статті, звинувативши Гараня у "прекраснодушності", а Катеринчука – у лукавості. Мовляв, опозиція нічим не краща за владу, у разі її перемоги нас чекають чи не гірші часи, а отже врятує Україну тільки політична реформа. Знайомі тези? Як на мене, занадто знайомі, і тому хотів би долучити до дискусії і свій скромний голос.
Не будемо вдаватися у полеміку щодо вірогідності метаморфози опозиції, про яку говорить Піховшек – автор "Дніпропетровськ і К: Історія клану" і ведучий "П’ятого кута", очевидно, краще розуміється у метаморфозах. Відзначимо лише риси сучасності (яка, як відомо, формує майбутнє): Піховшек веде відкриту дискусію на сторінках "Української правди", хоча у можливість появи у "Епіцентрі" Гараня чи Катеринчука (причому без купюр і післямов) віриться чомусь важко.
Натомість приєднаємось до дискусії на тому аспекті, який Піховшек обережно обминув, перед якими обережно цю дискусію пригальмував. А саме – ЯКОЮ повинна бути політична реформа, аби вона (і тут я повністю погоджуюсь з паном Піховшеком) на інституційному рівні унеможливила би концентрацію влади в одних руках, наругу над механізмом стримувань і противаг, домінування тіньової політики і "права кабінетів" над волею виборців.
Заради справедливості зазначимо, що опозиціонери неодноразово самі висловлювалися за таку політичну реформу. Ющенко говорив про необхідність побудови такої системи влади, яка не залежала би від однієї людини, а Мороз (на форумі "Нашої України") – про те, що навіть у янгола на посаді українського президента згодом почали б рости роги, і отже таку систему розподілу владних повноважень треба міняти.
Більше того, ці тези лунали задовго до виступу Кучми 24 серпня 2002 року – а сам Кучма ще навесні-початку літа 2002-го називав нісенітницями (і дечим погірше) плани посилення повноважень парламенту в Україні. Навіть тепер він "за пропорційну систему, але не за партії"...
Однак перейдемо до власне політичної реформи. Навіщо вона потрібна? Які цілі мала б переслідувати? І які механізми найкраще забезпечують реалізацію цих цілей?
За місяці всенародного обговорення навколо цих питань було створено чимало міфів. Однак, з іншого боку, є досвід європейських країн, які втілили в життя збалансовані моделі організації влади – і можуть слугувати прикладом.
Вимоги до політико-правової реформи
В Україні після тривалого конституційного процесу у 1996 році було ухвалено Конституцію, що передбачала змішану, так звану "президентсько-парламентську" модель організації взаємодії між гілками влади.
Вважалося, що "змішана" модель дозволить поєднати переваги президентської (неперервність виконавчої вертикалі, можливість швидкого ухвалення і втілення рішень виконавчою владою) і парламентської (відповідальність уряду перед парламентом, ідентифікація політичних сил, що відповідальні за стан справ у країні) моделей.
Однак, як показала політична практика, реалізація "президентсько-парламентської" моделі в Україні не привела до оптимального перерозподілу компетенцій між гілками влади.
Оптимальний перерозподіл мав би забезпечити:
— чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику (і отже за стан справ у країні) — і відтак можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;
— коопераційний, робочий зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади (парламентом і урядом) для динамічного і послідовного прийняття та впровадження рішень щодо державної політики (замість конфронтації, яка відбирає час і енергію, що особливо небезпечно у перехідний період), системності у прийнятті законів та на їх основі — підзаконних актів;
— стабільну, послідовну роботу відповідального уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил — і можливістю притягти його до політичної відповідальності.
Президентсько-парламентська модель виявилася невдалою для виконання цих завдань.
По-перше, політичні сили, представлені за результатами виборів у парламенті, не мають повноважень щодо формування уряду — за винятком надання згоди президенту на призначення прем’єра.
По-друге, фактично позапарламентський спосіб формування уряду в Україні зумовлює ситуацію, коли уряд і парламент перебувають ніби по різні боки барикад. В уряді, відповідно до закономірностей бюрократичної процедури, готуються проекти законів. Депутати, представники зацікавлених сторін, експертних центрів до цього процесу допускаються вкрай рідко: вважається, що розробка рішень — прерогатива виконавчої влади. Отже, депутати найчастіше мають можливість ознайомитися з відповідним проектом, лише коли він опиняється у Верховній Раді.
Далі на взаємні звинувачення, змагання груп інтересів, у кращому разі — намагання швидко знайти компроміс (не завжди оптимальний) представники парламенту і уряду витрачають енергію і час, які могли б бути більш раціонально витрачені при координації дій у спільній розробці відповідного документа.
По-третє, стабільність і послідовність роботи уряду ускладнюються тим, що керівництво виконавчої влади є біцефальною, "двоголовою" структурою.
Крім уряду на чолі з прем’єром, на місце керманича виконавчої гілки влади претендує і президент (із створеними при ньому "допоміжними і дорадчими структурами") — і претендує, як зазначалося раніше, вельми успішно.
Право видавати обов’язкові для виконання накази, а особливо — звільняти урядовців на чолі з прем’єром, — робить президента де факто керівником системи виконавчої влади. Однак офіційно він уряд не очолює — і отже може уникнути відповідальності за його діяльність.
В цілому, реалізована в Україні модель президентсько-парламентської республіки не виправдала надій, що на неї покладались. Вона не дозволяє спрямувати зусилля різних гілок влади на здійснення необхідних політичних і економічних реформ. Така модель і в світі вважається однією з найменш вдалих, і застосовується (крім України) лише у низці доволі специфічних країн: Росії, Південній Кореї, Шрі-Ланці, Еквадорі, Перу.
Через зайву змагальність втрачається потенціал до спільної роботи уряду і парламенту, а широкі повноваження глави держави (і широкі можливості для перекладення відповідальності на інші органи влади) сприяють не консолідації реформаторських зусиль, а, навпаки, створюють у системі владних відносин зайве напруження.
Саме ці питання мають бути вирішені в рамках конституційної реформи.
Пропозиції щодо збалансування відносин у трикутнику "президент-парламент-уряд"
Відносини у цьому трикутнику є ключовими для організації збалансованих і відповідальних владних відносин. Президент пропонує вирішити це питання шляхом надання парламентській "більшості" [до речі, практично в жодній з з сучасних конституцій не існує вимога формувати "більшість" як певний інститут; за кордоном ідеться про формування коаліцій, які вирішують питання своєї діяльності у рамках політичних угод, а не жорстких норм конституційного права – чим забезпечується необхідна гнучкість взаємин парламенту і уряду] права формувати уряд – при цьому призначення силових міністрів він залишає за собою. За президентом також фактично залишено право відправляти прем’єра у відставку у будь-який момент.
На нашу думку, такі пропозиції не вирішують поставлених перед політичною реформою завдань. Право президента відправляти прем’єра у відставку залишає главу уряду у залежності від глави держави.
Більше того, наявність в уряді "квоти президента" – силових міністрів – може поставити під сумнів діяльність кабінету як єдиної команди (особливо якщо президент і прем’єр представляють різні політичні сили), що підірве ефективність роботи уряду.
До того ж, виведення силових міністрів з-під призначення парламентом ускладнить переговори щодо формування урядової коаліції: в більшості сучасних країн саме ці посади є вагомим "призом" для партнерів при створенні коаліційного уряду.
Посилання на необхідність існування "президентської квоти" буцімто в рамках виконання президентом повноважень Верховного головнокомандувача і координатора зовнішньої політики не є коректними: у країнах з "французькою" моделлю організації влади (зокрема, у самій Франції та Польщі) у законодавстві зазначено, що президент здійснює ці функції за погодженням з відповідним міністром – що вирішує нібито існуючу колізію.
Зрештою, призначення і звільнення президентом голів місцевих державних адміністрацій залишає чинною парадоксальну систему, коли формально виконавчу вертикаль очолює уряд, а реально – президент, що відповідно впливає на лояльність чиновників і може підірвати ефективність роботи уряду.
Така побіжна оцінка цієї частини президентських пропозицій дає підстави для формулювання "мінімального сценарію" конституційної реформи:
- позбавлення президента права без згоди Верховної Ради звільняти прем’єр-міністра;
- призначення і звільнення голів місцевих держадміністрацій не Президентом, а Кабінетом міністрів;
- скасування "президентської квоти" на призначення силових міністрів;
- призначення і звільнення членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади виключно за поданням прем’єр-міністра.
Такі зміни дозволили б "підкорегувати" існуючу модель владних відносин. Втім, після Другої світової війни і в ході "Третьої хвилі демократизації" останньої чверті ХХ століття у світі, і зокрема в Європі, напрацьована ціла низка механізмів ефективного розв’язання проблем у відносинах глави держави, парламенту і уряду. Тут можна згадати позитивні приклади конституцій ФРН (1949), Франції (1958), Іспанії (1978), Португалії (1976, зі змінами 1982), Польщі (1997) та інших країн – що дозволяє провести більш системні зміни конституційної моделі в Україні, аби вирішити зазначені вище проблеми.
За результатами порівняльного аналізу європейського законодавства з відповідної тематики, а також враховуючи особливості політичного процесу в Україні і ті зміни, що намітилися останнім часом, пропонуємо внести такі зміни до Конституції і законів (зокрема, "Про Регламент Верховної Ради України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про Президента України", "Про місцеві державні адміністрації", "Про Центральну виборчу комісію", "Про прокуратуру") України:
1. Удосконалити механізм інвеститури (формування) уряду: передбачити, що президент України після консультацій з уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій протягом 30 календарних днів після припинення повноважень попереднього складу Кабінету міністрів (крім випадків оголошення йому недовіри Верховною Радою чи надання Верховною Радою згоди президенту на відставку прем’єра) призначає кандидата на посаду прем’єр-міністра України, який протягом 15 календарних днів представляє Верховній Раді України проект Програми діяльності Кабінету Міністрів.
(Протягом цих 15 днів прем’єр-міністр також формує персональний склад уряду — відповідно до домовленостей, досягнутих між парламентськими фракціями. Склад уряду затверджується президентом за поданням прем’єра; звільняти міністрів, у тому числі "силових", і голів інших центральних органів виконавчої влади (крім тих, щодо яких передбачена окрема процедура, зокрема голови Фонду держмайна) президент може також виключно за поданням прем’єра: див. також п. 4.)
В разі непідтримання програми діяльності Кабінету міністрів України більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України, парламент протягом 15 днів призначає Прем’єр-міністра України за пропозицією не менш ніж третини його конституційного складу.
Якщо протягом цього терміну Прем’єр-міністра не буде обрано, Президент матиме право розпустити Верховну Раду і призначити нові вибори.
(Змін потребують пп. 11, 12 ст. 85, ст. 114 Конституції України).
2. Передбачити, що зміна уряду збігається не з обранням нового президента, а з обранням нової Верховної Ради (яка, зрештою, несе відповідальність за створення коаліції і формування уряду). Відтак, прем’єр-міністр вручає президенту заявку про відставку Кабінету в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконує свої повноваження до інвеститури нового уряду.
(Змін потребує ст. 115 Конституції України).
3. Передбачити, що президент України може припинити повноваження Прем’єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідного рішення, президент також мусить подати кандидатуру нового прем’єр-міністра (див. також п. 5, конструктивний вотум недовіри).
(Змін потребує п. 9 ст. 106, ст. 113 і ст. 115 Конституції України).
4. Встановити, що президент України призначає на посади і звільняє з посад членів Кабінету міністрів України, керівників інших органів виконавчої влади і голів місцевих державних адміністрацій тільки за поданням прем’єр-міністра України (таким чином забезпечується неперервність і політична відповідальність "вертикалі" виконавчої влади).
(Змін потребує п.10 ст. 106, ст. 114 і п. 4, 5, 9, 10 ст. 118 Конституції України).
5. Запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового прем’єр-міністра. В разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим прем’єр-міністром і формує уряд.
Передбачити також відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів — вотум недовіри міністру (або керівникові іншого центрального органу виконавчої влади) висловлюється простою більшістю голосів (при цьому на окремих міністрів, крім прем’єра, не поширюється річний "імунітет", пов’язаний із ухваленням програми діяльності Кабінету Міністрів); президент України за поданням прем’єр-міністра призначає на відповідну посаду нову особу.
(Змін потребує ст. 87 Конституції України).
6. Встановити право Верховної Ради України висловлювати недовіру членам Центральної виборчої комісії, що має наслідком їх відставку з посади.
(Змін потребує п. 21 ст.85 Конституції України).
7. Передбачити, що президент України може відправити у відставку генерального прокурора України лише за згодою Верховної Ради України.
(Змін потребують п. 25 ст. 85, п. 11 ст. 106, ст. 122 Конституції України).
Замість виборності голів місцевих державних адміністрацій пропонуємо перерозподілити повноваження між місцевими адміністраціями і органами місцевого самоврядування (радами): передати право на формування і виконання районних і обласних бюджетів виконавчим комітетам рад, залишити за державними адміністраціями лише природні для них функції нагляду за дотриманням законності, організацію виконання загальнодержавних програм.
Це змістить акценти у дискусіях навколо "губернаторів", дозволить говорити про реальний розвиток регіонального самоврядування і зменшить базу для корупції в регіонах: чиновники держадміністрацій не матимуть повноважень, які зацікавили б "корумпований попит", а за посадовими особами органів самоврядування якраз наглядатимуть державні адміністрації.
Ефективність таких механізмів засвідчена світовою практикою, вона дозволяє досягти основних цілей щодо політичної відповідальності влади:
— парламентське формування уряду дозволить виборцям чітко визначити політичні сили, що здійснюють державну політику і, отже, відповідальні за неї;
— спільний політичний інтерес урядовців і фракцій, які їх підтримують, підштовхне їх до більш злагодженої роботи, що дозволить спрямувати творчу енергію на вирішення нагальних питань державної політики, а не на роздмухування конфлікту між гілками влади;
— конституційні запобіжники проти кон’юнктурних змін уряду дозволять уникнути частих урядових криз, а навіть у разі їх виникнення дозволять (зокрема через можливість заміни конкретних міністрів, конструктивний вотум недовіри прем’єру) швидко знайти вихід.
Такі зміни, отже, сприятимуть підвищенню відповідальності влади перед суспільством, ефективності її діяльності, а це, у свою чергу, створить стимули для становлення в Україні тривалих демократичних традицій.
Оцінка інших аспектів політичної реформи
На наш погляд, принциповим питанням у рамках реформи залишається структура парламенту. Ми поділяємо позицію багатьох експертів і народних депутатів щодо передчасності запровадження в Україні двопалатного парламенту: це невиправдано ускладнило б і без того неповоротку систему законотворчості. До того ж, без достатнього досвіду боротьби із зловживаннями під час виборів залишається небезпека використання цих зловживань для викривлення позиції виборців у надміру великих "сенатських" округах.
Вважаємо, що пропозицію про скорочення депутатського корпусу з 450 до 300 депутатів є популістською, не несе позитивних змін: для забезпечення належного представництва у країні з населенням у майже 50 мільйонів депутатський корпус має бути достатньо чисельним. Для порівняння: у Великобританії і ФРН кількість депутатів нижньої палати перевищує 600 осіб, у Франції – 540.
Попри доцільність запровадження пропорційної системи виборів на нинішньому етапі політичного розвитку, вважаємо небажаним внесення цього питання до Конституції: виборча система – питання політичного вибору, а отже її фіксація у Конституції зробить надміру важкою її зміну.
Недоцільним є також проведення виборів президента і депутатів Верховної Ради в один рік: запровадження різних термінів повноважень і років виборів є широко розповсюдженим у світі свідомим способом стимулювати здійснення стримувань і противаг різними органами влади (якщо їх представники належать до різних політичних сил – що більш вірогідно, якщо вибори проводяться у різні роки).
Судова система повинна бути незалежною, судді мають відчувати імунітет від впливу інших гілок влади. Тому варто залишити без змін чинні положення про те, що судді обираються безстроково – а не призначати їх на десять років через Палату регіонів...
Зрештою, вважаємо неприпустимим ухвалення законів і змін до Конституції на референдумі: як свідчить практика, звертання до громадян із питань законодавства найчастіше є способом маніпулювання і уникнення справді ґрунтовної роботи над проектом. За статистикою, підтвердженою міжнародним досвідом, найчастіше референдуми "виграє" той, хто їх проводить – громадяни рідко досконально вивчають законопроекти, винесені на референдум.
Висновки і сценарії
В цілому, проект політичної реформи, запропонований президентом України, не дозволяє вирішити задач із оптимізації владних відносин в Україні. Для такої оптимізації потрібні механізми, які дозволяли би знайти баланс між ефективним здійсненням влади, реалізацією принципу стримувань і противаг, і забезпеченням відповідальності органів влади за свою діяльність.
Існують і інші альтернативи. У Верховній Раді нині зареєстровано п’ять законопроектів щодо конституційної реформи, причому вони мають суттєві відмінності. Однак, якщо опозиція говорить про необхідність формування спеціальної комісії, то президент наполягає на голосуванні за законопроект, що буде результатом "всенародного обговорення".
Міністр юстиції Лавринович заявив, що в обговоренні взяли участь більше 208 тисяч громадян, які внесли більше 5,3 тисяч зауважень; зауваження нині обробляються Мін'юстом, і скоро з надр цього міністерства може виринути офіційний "доопрацьований" документ, що надійде на розгляд депутатів після 15 травня.
Якщо до цього опозиція не спроможеться висунути консолідований "контрпроект", який передбачатиме конкретні зміни до статей Конституції, раніше зареєстровані проекти політичної реформи може спіткати доля "альтернативних проектів Конституції" 1996 року: про них просто забули, коли адміністративні і медійні важелі були застосовані для супроводу проекту від Конституційної комісії.
Поки що Верховна Рада – після того, як у результаті конфлікту навколо підтримки програми дій уряду і непідтримки закону про пропорційну систему виборів – не ухвалила жодну постанову щодо механізму роботи над політичною реформою, висунуті за результатами парламентських слухань 9 квітня.
Якщо таке рішення не буде прийнято після свят, шанси на "проштовхування" принаймні через пропрезидентську більшість саме президентського варіанту змін Конституції суттєво підвищуються.
Інша справа, яким буде цей варіант – тобто, яка саме група в оточенні Президента отримає найбільший вплив на формулювання тексту.
Так, СДПУ(о) прохолодно ставиться до другої палати, проте обстоює ідею запровадження пропорційної системи – однак не простої, а такої, що давала би право балотуватися не блокам, а партіям. Які наслідки матиме такий варіант, здається, зрозуміло.
А от "Регіони", навпаки, підтримують ідею створення другої палати – але не у захваті від пропорційної системи.
"Трудовики", як видається, не вельми розуміють потребу у політичній реформі як такій – і, вірогідно, пристануть на будь-який кінцевий варіант, що буде санкціонований Кучмою.
До того ж, кожен із потенційних авторів грає у свою гру, має свій сценарій країни після 2004 року, і політреформа відіграє в цих сценаріях різну роль.
Тим часом у Меморандумі єдності щодо політичної реформи, підписаному представниками опозиції 14 квітня, розставлено точки над "і" у конституційній моделі. Якщо їй судиться бути реалізованою, українська модель організації влади буде більш збалансованою – вона не містить тих перекосів і штучних ускладнень, якими начинені пропозиції президента.
Найближчі тижні покажуть, як розвиватимуться події навколо політичної реформи. Чим ближче офіційне закінчення "всенародного обговорення", тим більше здається, що дискусія навколо конституційної реформи перемістилася у своєрідне "технологічне" річище: у ЗМІ обговорювалися не стільки запропоновані Президентом зміни, скільки те, хто саме, як і коли може скористатися із їх висунення, спроби втілення чи, навпаки, відкликання.
Складається враження, що питання про те, якою саме буде модель стосунків між органами влади внаслідок реалізації реформи політичної системи, є несуттєвим, набагато важливішим є сам процес. Не виключено, що саме на такий варіант дискусії і розраховували автори сценаріїв "підправлення" норм Конституції під свої тактичні потреби.
Проте, переймаючись питанням "як", розмахуючи кліше "політична реформа" як прапором, політики і експерти не мають права забалакати, упустити важливе "що": йдеться-бо про те, чи буде влада врешті ефективною і відповідальною, чи "політичні реформи" виникатимуть кожного виборчого сезону.
Автор - Ростислав Павленко, директор програм Школи політичної аналітики при НаУКМА, к.політ.н.
Читайте також інші дискусійні матеріали на тему реформи Кучми:
Вячеслав Піховшек, Новий марксизм і нова прекраснодушність
Олексій Гарань, Констатувати, плисти за течією чи змінювати?
Микола Катеринчук, Пане Кучмо! Панове опозиціонери! Не чіпайте Конституцію!
